管道保護工作對保障石油、天然氣輸送安全，維護國家能源安全和公共安全具有重要意義。管道需依附于土地而存在，管道安全保護權利與土地利用權利構成了密切相關、錯綜復雜的權利體系【1】。油氣管道線路長、跨度大，涉及的用地類別廣泛，用地性質也多種多樣。管道用地既包括站場、閥室、標志樁等永久性建設用地，又包括工程敷設作業帶、施工臨時通道、材料堆放場地以及管道后期維護、維修等臨時用地，還包括永久占用地下空間并限制地面土地利用的管道限制用地。永久建設用地和臨時用地在權利上一般不存在爭議，爭議較大的是管道限制用地，即管道地下通過將影響管道上方及一定范圍內的土地利用，并成為制約管道安全運行和構建和諧運行環境最顯著的因素之一。

1 管道保護管理與土地利用有關的問題

1.1管道規劃與城鄉規劃用地矛盾

隨著我國經濟的快速發展，油氣管道進入了新的建設高潮。“十二五”期間，僅中國石油集團就規劃新建油氣管道6萬km油氣管道屬于線性工程，往往穿過多個地區，會在一定程度上影響經過地區城鄉規劃的完整性，在一些地區，管道建設規劃用地與城鄉規劃用地之間經常出現矛盾。

油氣管道是關系國計民生的重要基礎設施，對方便人們生活、加快社會經濟發展具有重要意義。它的這一特性—公益性，往往要求管道企業在很短的工期內完成項日。為縮減建設周期，有些管道企業往往采取邊施工邊獲取用地的策略，導致管道用地不能很好地納人城鄉規劃用地。另外，我國正處于城鎮化進程快速推進的時期，原地處偏僻的管道逐漸被大量新的開發區、新農村建設示范區所包圍，出現管道安全保護距離不能滿足規定的現象，管道用地與城鄉規劃用地的矛盾日益突出。

1.2管道地下通過影響他人利用土地

為了有效利用土地，管道企業在管道建設完成之后，應按照國家有關規定組織復墾，沿線農民及時恢復農業生產。但是，由于管道地下通過，油氣管道的輸送工藝特殊性會給管道周邊一定范圍內的農業生產造成影響。實踐表明，管道上方的農作物收成常出現明顯低于其他耕地收成的現象，而且這種影響是長期的，伴隨著管道運行一直存在。管道地下通過除影響管道上方農業生產之外，還會對管道沿線土地價值造成影響，尤其是對城鎮周邊地區一些商業用地的價值帶來一定影響。

1.3管道保護限制他人利用土地

油氣管道屬于易燃易爆設施，為保護人民生命財產和輸送安全，《石油天然氣管道保護法》對管道及其附屬設施上方、管道中心線兩側5一1000 m范圍內的土地使用行為和其他行為進行了限制性規定。如禁止在管道中心線兩側各5 m范圍內取土、挖塘、修渠、修建養殖水場、排放腐蝕性物質、堆放大宗物資、采石、蓋房、壘家畜棚圈、修筑其他建筑物、構筑物或者種植深根植物等。

這些規定限制了原有土地的用途，特別是集體用地中農村居民的宅基地、經濟作物種植園地以及他人已取得使用權的國有土地，有時甚至會出現土地使用權人因管道通過而不得不改變原有土地用途的情況。比如，管道通過的林業用地，管道保護限制種植深根植物的要求將使林業用地失去原有的土地用途。

1.4管道線路“臨時征用”模式的有關問題

日前，管道用地除站場、閥室等用地屬于永久用地之外，管道線路等均屬于臨時用地。按《土地管理辦法》規定，臨時用地的使用者應當按臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時使用土地期限一般不超過兩年，且使用完之后，土地權利人迅速恢復生產。但是，管道建成后對地下空間是一種長期占用，而且對其地表和相鄰土地的使用提出了限制，超過了臨時用地的范疇。管道企業僅通過臨時征用土地的方式來獲取管道地下通過權缺少法律依據【2-5】。

2 管道保護管理與土地利用問題協調模式探討

2.1國內外管道用地模式選擇

2.1.1通過權

通過權指的是通過他人所有或使用土地的權利，在歐美國家較為普遍，著名的科洛尼爾管道在建設的時候共有近17000份管道通過權證書和1500份允許穿過公路、鐵路、河流、特殊地帶、林區等通過權許可證【6-7】。通過權是一個關于臨時用地、永久用地和限制用地權利籠統的概念，包括地上管道通過權、地下管道通過權和土地限制區，各國根據國情不同，其定義、取得方式和補償模式也不同。

我國在西氣東輸工程中首次使用了“管道地下通過權”的概念。國土資源部《關于西氣東輸管道工程用地有關問題的復函》規定，西氣東輸管道工程是經國務院批準的國家重點基礎設施建設項日，依據《石油天然氣管道保護條例》進行管理，工程竣工后，建設單位享有地下通過權。根據我國《物權法》、民法或其他法律明文規定的物權外，當事人不得任意創設物權，也不得變更民法或其他法律所規定的物權內容。我國《物權法》并沒有將空間利用權規定為一類獨立的物權，因此，管道通過權不是一種獨立的物權。英美法系的通過權制度與我國法律體系存在一定差別。

2.1.2相鄰權

相鄰權即相鄰關系，系指不動產的相鄰各方在處理權利沖突時，本著道德和理性的精神，對他人的權利行使加以容忍或者對自己的權利行使加以克制的行為總稱。

依據相鄰關系，管道企業不可能以給相鄰方造成最小限度的損害為原則而設計線路，或者因之而動輒改線。管道企業也有權根據自己作為油氣管道所有權人，要求管道兩側一定范圍內的土地權利人限制其土地的使用。但是，我國廣大農村地區法律普及程度不高，片面強調所有權的社會義務，寄希望于權利人的自覺守法和道德約束，很難奏效。采用相鄰權關系不能很好地解決管道保護管理與土地利用之間的矛盾。

2.1.3地役權

按《物權法》規定，地役權是以限制供役地的所有權或使用權為內容的他物權，按照合同規定利用他人的不動產，以提高自己的不動產效益的行為地役權應依合同取得，法律關系的雙方主體可以是土地所有權人，也可以是土地使用權人。地役權的內容既可以為需役地提供現在利用土地的便利，也可以為需役地提供將來利用土地的便利。我國房地產行業經常采用地役權方式來協調各種關系。

地役權不包括完全占有他人土地進行建設的權利，而僅僅是在不排除所有權人占有的情況下，對供役地的一種限制。這種用地權利設定方式與管道用地方式一致，與《物權法》的相關規定也一致。

2.2管道用地地役權制度設計

2.2.1管道用地地役權的概念和法律基礎

管道用地地役權是指管道企業為了實現油氣管道建設與運營的日的，通過合同方式要求土地所有權人或使用權人允許管道企業在自己的土地上埋設、運行和維護管道，并對其土地使用進行限制，以保障油氣管道安全的權利。管道用地地役權內容既可以要求土地權利人為管道建設期間提供利用土地的便利，也可以為后期維打‘管道提供便利。管道設定地役權后，原土地權利人仍享有土地所有權、使用權、承包經營權，但土地權利的行使受到一定限制。

地役權分為意定地役權和法定地役權。法定地役權，又稱公共地役權，系為了公共利益的需要而依法律的直接規定設定的地役權【8-9】。油氣管道對維打‘國家能源安全和公共安全具有重大意義，系增進社會公共利益的活動，應定性公共地役權，故無需征得沿線土地所有人或使用人的同意而直接依照法律直接規定設定地役權。

2.2.2通過協議方式設立地役權并充分行使“地下通過權”

管道企業與沿線土地權利人通過合同約定地役權的方式對土地進行利用，不僅提高了農民的土地效益，還可降低土地成本，實現《物權法》中調節土地有效利用的日的。協商權利和義務簽汀地役權協議的過程，也是安全教育的過程，有助于增強其對油氣管道安全保護的自覺性。地役權既可以為需役地提供現在土地利用的便利，也可以為需役地提供將來利用土地的便利，即為管道保護、維護、檢測和維修用地權利獲得提供了依據，管道企業可根據協議充分行使“地下通過權”。

3 合法公平地進行地役權補償

3.1補償問題是各種矛盾的焦點

我國《憲法》第十條規定，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。地役權的設立也應以補償為基礎和前提。但是，各省區沒有明確補償標準，執行不統一。社會對土地被“征用”方的利益是否得到保護非常關注，土地權利人(農村集體組織和農民)對此也非常敏感，補償問題常常成為土地利益矛盾的焦點。

3.2堅持補償先行原則

補償先行是指在管道企業支付用地補償金之前，土地使用權不發生轉移，除非在緊急狀況下，這對于保護經濟實力薄弱、謀生手段單一的農民的合法權益是非常重要的。《國有土地上房屋征收與補償條例》規定，作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。因此，在進行地役權補償時，也應確立補償先行原則。

3.3補償市場化

對于土地權利人來說，管道建設用地地役權的補償不僅僅是地上附著物和青苗的補償費等實際損壞補償，還包含對限制土地的損失補償，應遠遠高于臨時用地補償標準

在補償方式上，管道沿線農民可以選擇一次性補償或按土地使用權作價人股。一次性補償可按永久性補償標準的一定百分比來計取，百分比的取值區間則根據該土地的原有用途、油氣管道對該土地的限制程度、該地區的綜合區片價水平等來確定。如果選擇土地使用權作價人股，意味著土地的所有者或使用者—被征地集體經濟組織及其成員，可以取得長期土地收益的權利。

4 結論

設立管道用地地役權制度可使管道企業管道地下通行和限制用地有法律及程序可依，減少糾紛，靈活分配管道企業和土地所有者或使用者之間的權利和義務，實現土地最大限度的利用，提升管道沿線農民對管道保護的積極性。總之，推行管道用地地役權制度，對協調管道安全保護與土地利用的沖突和緩解管道建設的外部環境矛盾具有重大現實意義。

參考文獻:

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