根據《石油天然氣管道保護法》第十四條規定， “依法建設的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地， 影響土地使用的， 管道企業應當按照管道建設時土地的用途給予補償。 ”

這是因為， 土地是人類賴以生存的物質基礎， 是重要的生產資料， 各國都對土地資源利用實行依法規范和管理。 土地是管道建設的依托和基礎條件， 管道建設點多、 線長， 既包括地面設施， 也包括地下設施， 需要使用地表和地下空間， 用地方式多樣，具有不同于一般設施建設用地的特點。 隨著管道建設的發展， 需要使用土地的數量越來越大， 涉及他人土地權益的情形也越來越多、 越來越復雜， 必須走節約集約用地之路。 依法、 合理解決管道用地問題， 維護土地權利人各權益， 是保障管道建設順利進行和管道安全平穩運行的前提。

1. 管道建設使用土地， 依照《中華人民共和國土地管理法》 等法律、行政法規的規定執行。 管道建設使用用地， 應當嚴格執行土地管理的法律制度。 國家關于土地管理的基本法律、 行政法規主要有： 《中華人民共和國憲法》 、 《中華人民共和國土地管理法》 、 《中華人民共和國土地管理法實施條例》 、 《中華人民共和國城市房地產管理法》 、 《中華人民共和國農村土地承包法》 、 《中華人民共和國物權法》 、 《基本農田保護條例》 ， 以及2004年發布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》 （國發〔2004〕 28號） 等。 根據《憲法》 第六條和《土地管理法》 的規定， 我國實行土地的社會主義公有制， 其法律表現形式是國有土地所有權和農民集體土地所有權。 國家依法實行國有土地有償使用制度和土地用途管制制度， 通過編制土地利用總體規劃， 規定土地用途， 將土地分為農用地、 建設用地和未利用地， 嚴格限制農田地轉為建設用地， 控制建設用地總量， 對耕地實行特殊保護。 國家各項公共或者公益事業發展以及基礎設施建設用地， 主要來源于對國有土地的調配。 為公共利益需要， 國家可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

2. 管道建設使用土地， 應當遵循 建 設 項 目 用 地 的 基 本 原 則 和 程序 ， 依 法 申 請 使 用 土 地 。 （1 ） 管道 建 設 項 目 在 核 準 （或 備 案 ） 階段， 需要進行用地預審， 既由國土資源管理部門依法對項目涉及的土地利用事項進行審核。 根據《建設項目用地預審辦法》 （國土資源部令 第 2 7 號 ） ： ① 項 目 建 設 用 地 實行分級預審。 管道項目的用地預審由與核準（或備案） 機關同級的國土資源管理部門進行。 ②建設用地單位在申請核準、 備案前， 提出預審申請。 ③應當由國土資源部預審的管道項目， 國土資源部委托項目所在地的省級國土資源部門受理，但建設項目占用規劃確定的城市建設用地范圍內土地的， 委托市國土資源管理部門受理。 受理后， 提出初審意見， 轉報國土資源部。 ④用地預審的主要內容： 項目用地選址是否符合土地利用總體規劃， 是否符合土地管理法律、 法規規定的條件； 是否符合國家土地政策； 用地標準和總規模是否符合有關規 定；占用耕地的， 補充耕地初步方案是否可行， 資金是否有保障； 需要修改土地利用總體規劃的， 規劃的修改方案、 建設項目對規劃實施影響評估報告等是否符合法律、 法規的規 定 。 （2 ） 管 道 建 設 項 目 獲 得 核準（或備案） 后， 在建設階段， 應當依法辦理土地征收、 農用地轉用以及供地等手續。 ①影響基礎設施項目工期的單位控制性工程經批準后， 可以按照國家有關規定實行先行用地。 ②涉及征用土地的， 依法辦理審批手續， 并按永久征地標準向原土地所有權人或者使用權人給予補償。 ③需要臨時使用國有或者農民集體所有的土地的， 應當向當地縣級以上人民政府國土資源部門提出申請， 報同級人民政府批準； 涉及城市規劃區的， 在報批前應當先向城市規劃部門提出申請， 經審查同意后向國土資源部門提出臨時用地申請。管道企業應當與相應的土地管理部門或者農村集體經濟組織、 村民委員會簽訂臨時使用土地合同， 并按照合同約定用途使用土地。 臨 時 使用 土 地 期 滿 后 ， 管道企業要依法進行土地復墾， 并交還原土地使用人。

3． 管道建設使用土地， 應當按照管道用地特點和節約集約用地原則， 合理選擇用地方式。 管道建設用地主要有： 一是建設本法第五十八條所列站、 場、 閥室等地面附屬設施；二是埋設石油、 天然氣管道以及同溝敷設的光纜、 電纜等地下設施； 三是為滿足管道運行安全要求而建立具有特殊用地條件的管道保護區域。 近年來， 隨著多條大型跨省區、 跨國石油天然氣管道建設， 特別是西氣東輸工程的建設， 通過借鑒國外管道建設用地經驗并結合我國土地管理實際，逐步形成了一套比較科學、 合理的管道建設用地方式。 目前， 除站、 場、閥室等地面設施確需永久性占用土地外， 其他如管溝開挖埋設用地、 管道敷設作業帶、 施工便道、 設備堆放場、 取棄土場用地等均采用臨時用地方式， 依法辦理臨時用地手續， 維護土地的完整性及其整體利用。

4 ． 依 法 建 設 管 道 通 過 集 體 所有的土地或者他人取得使用權的國有土地， 影響土地使用的， 管道企業應當按照管道建設時土地的用途給 予 補 償 。 依 照 本 法 第 十 五 條 規定， 依法建設的管道有通過他人土地的權利， 任何單位和個人不得阻礙。 同時， 影響土地使用的， 管道企業應當予以補償。 管道通過可能影響使用的土地， 包括集體所有土地和他人依法取得使用權的國有土地， 影響對象包括集體或國有土地的承包權人， 依法取得集體土地建設用地使用權或者國有土地使用權的建設單位和個人。 這里所稱“依法建設的管道” ， 是指符合管道發展規劃、 依照建設項目核準或者備案要求取得建設項目核準或者備案手續、 依照基本建設程序建設的管道 。 “集 體 所 有 的 土 地 ” ， 是 指農 村 和 城 市 郊 區 的 除 法 律 規 定 屬于國家所有之外的土地， 包括鄉、村和村民組所有的土地、 農民的宅基地、 自留地、 自留山， 農民承包的除依法規定為國家所有的耕地、林地、 草地等。 “他人取得使用權的國有土地” ， 是指國家通過出讓或者劃撥等方式將土地使用權授予有關單位或者個人、 有關單位或者個人依法取得國有土地使用證的國有或者國家征用原屬于農民集體所有的土地， 包括城市市區的土地，國營農場的土地， 城市市區以外能源、 交通、 鐵道、 水利、 礦山、 軍事設施及其他建設項目使用的國有土地， 國有荒山、 荒灘、 荒地， 國有林地、 草地， 以及其他未確定給農民集體所有的土地。 鑒于管道的站、 場、 閥室等地面設施建設用地采用征用方式， 本條所稱管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地， 主要是指管道線路通過的土地。 管道通過他人土地可能會對土地使用帶來一定影響， 對此， 管道企業應當按照管道建設時土地的用途給予補償， 防止土地權利人為獲得高額補償而臨時改變土地用途。 同時， 補償標準應當按國家有關規定執行。

《管道保護》2012年第 2 期（總第 3 期）