國家安全監管總局關于城鎮燃氣安全生產狀況的分析

（2014年12月22日）

城鎮燃氣安全與人民群眾生活息息相關，一旦發生事故，人員傷亡慘重，社會影響巨大。針對近年城鎮燃氣爆炸事故多發的情況，我們對城鎮燃氣領域的安全生產狀況進行了分析研判。

一、城鎮燃氣基本情況

據住房城鄉建設部統計，2013年全國供應城市天然氣900億立方米，同比上升13.2%；人工煤氣63億立方米，同比下將 18.2%；液化石油氣1109萬噸，同比下降0.4%。城市燃氣普及率為93.15%，縣城及小城鎮燃氣普及率為68.5%；全國用氣人口為4.1億人，用氣戶為1.43億戶。城鎮燃氣管網總長度達51萬公里。另外，2013年燃氣汽車共消耗天然氣86億立方米，占9.6%；消耗液化石油氣61萬噸，占5.5%。初步統計，全國共有 管道燃氣企業1400余家，從業人員20余萬人，包括華潤燃氣、中石油昆侖燃氣、新奧燃氣、北京燃氣集團、中國燃氣集團等大型企業。

全國在用燃餐鋼瓶教量龐大。據國家質檢總局統計，2013年底，共有各類氣瓶14387萬只（包括工業氣瓶），但具體到燃氣氣瓶底教尚不清楚。據部分城市統計，北京市注冊燃氣鋼瓶約有154 萬只（此外未注冊的約有100萬只），上海市約有280萬只，廣東惠州市約有130萬只，浙江溫州市約有150萬只。

二、近年來城鎮燃氣安全狀況不容樂觀

（一）國外城鎮燃氣重大爆炸事故時有發生。

2014年3月14日，美國紐約曼哈頓哈雷姆地區發生煤氣管 道泄漏并發生爆炸，造成8人死亡、5 人失蹤、60余人受傷。6月 27日，印度南部安得拉邦一國有媒氣公司的煤氣輸送管道發生爆炸并引發大火，造成16人死亡、多人受傷。

（二）國內城鎮燃氣連續發生重大爆炸事故。

2011年至2013年，城鎮燃氣每年都發生1起重大事故：2011 年11月14日，陜西西安市樊記臘汁肉夾饃店發生液化石油氣泄漏爆炸事故，造成10 人死亡。2012年11月23日，山酉晉中市壽陽縣喜羊羊火鍋店發生液化氣爆炸燃燒事故，造成14人死亡。2013年6月11日，江蘇蘇州市蘇州燃氣集團液化氣經銷分公司橫山儲罐場生活區綜合樓食堂發生燃氣爆炸后坍塌，造成11人死亡。

（三）城鎮燃氣爆炸事故點多面廣。

今年以來，全國共接報城鎮燃氣生產安全死亡事故45起、死亡74人（其中較大事故7起、死亡31人）。從事故類型看，中毒窒息事故發生21 起，火災、爆炸事故15起，高處墜落3起，物體打擊、坍塌事故各2起，車輛傷害、觸電事故各1 起。

燃氣爆炸事故涉及面廣，居民用氣、餐飲行業、施工檢修、職工食堂、燃氣運輸、燃氣汽車等行業領域燃氣事故較為多發。

三、相關法規規定的安全管理職責

近年來，國務院、各部門相繼出臺了強化城鎮燃氣安全監管的一系列法規文件。國務院辦公廳、國務院安委會、住房城鄉建設部、質檢總局、安全監管總局等部門和機構，對加強城市地下管線建設管理、油氣輸送管線等安全專項排查整治、氣瓶充裝站和檢驗站治理、餐飲場所燃氣安全治理、應對油氣輸送管線和城市燃氣管網突發事件等作出了明確要求。另外，《安全生產法》、《特種設備安全法》、《城鎮燃氣管理條例》、《道路交通安全法》、《港口法》、《道路運輸條例》、《水路運輸管理條例》和《鐵路運輸安全保護條例》等對城鎮燃氣安全監管從法律法規層面作出了明確規定。

（一）《城鎮燃氣管理條例》規定的安全管理職責。

根據《城鎮燃氣管理條例》及其釋義規定， 國務院建設主管部門，即住房城鄉建設部負責全國的燃氣管理工作；縣級以上地方人民政府燃氣管理部門負責本行政區域內的燃氣管理工作。

各環節負有監管職責的部門主要有：

1.燃氣設施建設：燃氣主管部門、發展改革、建設、規劃等相關部門；

2.燃氣質量:質監部門、工商部門、燃氣管理部門；

3.燃氣經營：縣級以上地方人民政府燃氣管理部門；

4.燃氣充裝:質監部門特種設備安全監察機構；

5.燃氣運輸:公安部門、交通運輸管理部門；

6.安裝維修:建設主管部門或燃氣生管部門；

7.管線保護:燃氣管理部門會同城鄉規劃、建設、城市管理、公安消防、技術監督、水利堤防、電力電信等相關部門；

8.燃氣使用：各行業主管部門；

9.燃氣事故應意預案、統計分析:燃氣管理部門。

（二）餐飲行業燃氣安全管理職責。

全國餐飲場所量多面廣，多數規模小、人員密集，且安全生產條件差，容易發生燃氣泄漏爆炸事故。《國務院安委會關于深入開展餐飲場所燃氣安全專項治理的通知》（安委〔2013〕1號）中對各部門在餐飲行業燃氣使用過程中的安全監管職責作了明確規定：

1.燃氣管理部門：會同有關部門提出餐飲場所使用燃氣的基本安全要求；督促燃氣供應企業按照法律法規、標準規范和合同的約定承擔用戶燃氣設施巡檢、燃氣使用安全技術指導和宣傳責任；對存在違法違規供氣行為的燃氣供應企業依法追究責任；

2.公安消防部門：負責對餐飲場所的消防安全實施專項監管；依法查處餐飲場所違反消防法律法規的行為；

3.質監部門：對餐飲場所使用的判廢、超期未撿和標記不符合規定的鋼瓶出具查驗證明，將存在上述問題的鋼瓶移送專業檢驗機構依法處理，并依法追究充裝企業責任；

4.商務部門：負責組織餐飲場所開展燃氣使用安全自查工作，主動消除隱患；

5.安全監管部門：負責對經有關部門確定，在燃氣使用方面存在重大隱患的餐飲場所，依法責令其停產停業或者立即停止使用供用氣設施、設備；

6.工商部門：負責對未辦理工商營業執照的餐飲場所麻法進 行查處;

7.食品藥品監督管理部門：負責對未取得衛生許可的餐飲場所依法進行查處。

四、存在的主要問題

（一）城鎮燃氣安全管理還不完善。

1.職責分工需進―步明確。城鎮燃氣安全管理線長面廣量大。按照《城鎮燃氣管理條例》相關規定，涉及部門至少達13個，涉及屬地監管、綜合監管、行業監管、業務監管，綜合協調工作任務重，存在職責交叉、監管空白、權責錯位的現象。例如：由于液化氣中摻雜的二甲醚，對橡膠有一定腐蝕作用，可能導致鋼瓶閥門漏氣，質檢總局、安全監管總局等四部委印發《聯合開展液化石油氣摻混二甲醚問題專項整治行動方案》（國質檢執聯〔2010〕349號），要求嚴厲打擊液化氣摻雜二甲醚行為。而國家能源局從新能源角度在大力推廣使用二甲醚，并正在制定《液化石油氣二甲醚混合燃氣》國家標準。多地近些年已相繼頒布并執行了類似地方標準。同時，在燃氣用具流通、燃氣使用等環節上尚缺乏有效的監管措施，一些灶具等不合格產品仍在市場流通，導致使用環節事故多發。

2.行業標準仍有欠缺。技術規范涉及面廣，修訂周期較長，特別是使用環節，燃氣安全技術標準還有所欠缺。例如：一是煤層氣等新燃氣種類的出現，地理信息系統、遠程控制等新興技術在燃氣行業大量應用還未納入相關標準；二是2013年四川瀘州“12•26” 燃氣爆炸事故暴露出廢棄管道無明確管理規定等問題；三是燃氣加臭在用戶末端無檢測規定，無法測出是否符合標準要求；四是高壓、次高壓管道完整性管理不當，無金屬探傷限制性規定；五是戶內燃氣管理標準不完善，無戶內燃氣產品更新管理規定。

（二）城鎮燃氣涉及多個環節，安全隱患較多。

1.燃氣管道老化占壓等問題普遍。一是由于管道屬隱蔽工 程，一些城市管線巳經使用20～30 年，老化嚴重，發生事故的風險較大。如河北承德市因煤氣管網老化，平均每年泄漏事故達40多起， 已成為該市燃氣安全的重大騰患。二是隨著城鎮化進程的快速發展，燃氣管線違規占壓問題突出，安全距離難以保證，加大了事故風險。

2.第三方施工造成的事故頻發。一是城市建設管理水平有待進一步提高。對第三方施工管理要求不嚴不細，導致第三方施工缺乏燃氣設施保護意識，在未了解地下管網分布的情況下盲目施工、損壞燃氣管道，造成泄漏、爆炸事故的現象比較普遍。二是燃氣企業安全管理不到位。管道保護措施不夠，巡線檢查不到位，未合理設置警示標示，不能及時發現第三方違規違章開挖、施工作業。同財，燃氣設施、管道等安裝、帶氣開口作業、置換等涉及受限空間的施工環節，未做到先檢測再作業，未做好安全防護措施，導致中毒窒息事故時有發生。

3.瓶裝液化氣非法違法、違規違章行為突出。一是燃氣氣瓶充裝、回收、淘汰等環節中，非法充裝、非法添加、非法改裝、超期限和不合格氣瓶流入市場等非法違法行為較為突出。如北京市液化氣公司分布在全市的68家液化氣供應站在2013年4月份1個月時間內，僅回收氣瓶12只，不少不合格氣瓶、超15年使用年限的氣瓶仍在居民家中或被餐飲行業使用。二是各地區非法制售、充裝瓶裝液化氣行為屢禁不止，如上海市在2個月的集中整治中，查獲非法液化石油氣鋼瓶5058只，收繳倒灌工具、劣質調壓器以及假冒塑封套數萬只；山西忻州市在搗毀一非法液化氣罐窩點時發現，至案發時已有7000余罐無證鋼瓶裝液化氣流入市場。

4.燃氣用具產品質量和群眾安全用氣意識需進—步提高。一是燃氣用具產品質量達不到安全要求，如質檢總局在2013年家用燃氣灶產品質量國家監督專項抽查中，有一成多的燃氣灶是不合格產品。二是燃氣用戶尤其是大量使用燃氣的餐飲服務行業安全意識淡薄，不掌握安全用氣常識，違規使用不合格氣源、氣瓶及燃氣用具，超量存放燃氣瓶，私自更改、延長燃氣管線，違規處置殘液 等行為極易引發事故。

五、措施建議

（一）鑒于城鎮燃氣安全監管工作涉及部門多、各地區在部門分工上不一致，建議住房城鄉建設部牽頭起草成立國務院專門協調機構或部際聯席會議的方案；各地區也參照成立，加強監管。

（二）注重專項整治效果，推進餐飲場所燃氣安會專項治理等各類專項行動常態化、制度化，以深化專項整治并建立完善長效機制。◢

《管道保護》2015年第2期總（21）