朱行之

甘肅省管道保護協會會長、《管道保護》雜志主編

今年是石油天然氣管道保護法頒布實施5周年。這部法律的頒布實施，對于保障能源輸送安全、促進油氣管道保護制度建設發揮了重要作用。與此同時，我國油氣管道安全重大事故仍時有發生，安全隱患整治任務仍艱巨而復雜，這強烈表明，在全面推進依法治國的進程中，我國的管道保護事業比任何時候更需要法律的引領和保障。

甘肅作為西氣東輸、北油南送的重要能源通道，我們在管道保護工作的長期實踐中，迫切感到需要以管道保護法等法律為基礎，從加強管道的法律地位、理順管道管理體制、完善利益補償機制、嚴格技術規范、創新文化建設等要素入手，真正建立管道安全保護的長效機制。

一、管道的法律地位

管道承擔99%的天然氣和85%的原油、成品油運輸，是世界公認的五大運輸方式之一。油氣管道安全， 事關國家能源安全，事關國計民生。但我國管道運輸和鐵路、公路相比，其法律地位和政府重視程度遠低于后者。例如公路法明確規定：“公路受國家保護，任何單位和個人不得破壞、損壞或者非法占用公路、公路用地及公路附屬設施。”2011年國務院制定了公路安全保護條例，規定公路建筑控制區的范圍，從公路用地外緣起向外的距離標準為：國道不少于20米；省道不少于15米；縣道不少于10米；鄉道不少于5米。規定新建村鎮、開發區、學校和貨物集散地、大型商業網點、農貿市場等公共場所，與公路建筑控制區邊界外緣的距離標準為國道、省道不少于50米；縣道、鄉道不少于20米。并盡可能在公路一側建設。在公路周邊設立生產、儲存、銷售易燃、易爆、劇毒、放射性等危險物品的場所、設施，以及從事采礦、采石、取土、爆破作業等危及公路、公路橋梁、公路隧道、公路渡口安全的活動等，都明確規定了禁止的范圍距離。

相比之下，管道被視為石油企業的附屬設施，由企業自行經營，其國家戰略意義未得到應有體現，管道的重要性被弱化。法律對管道用地及保護距離缺乏科學、明確的界定，管道地下通過權未得到法律和相關部門確認，形成管道用地“臨時征用、長期占用”的不正常現象。管道企業與國有、集體土地的所有者和使用者利益沖突不斷，違法占壓、違法施工挖掘傷害和打孔盜油破壞屢禁不止，嚴重威脅到管道安全運行。建議國家制定油氣管道法或修訂完善管道保護法，以進一步強化管道作為國家重要公共基礎設施的法律地位，更好地保障能源安全和公共安全。

二、管道管理體制

從歐盟、美國和俄羅斯等國管理體制看，美國運輸與銷售業務徹底分離，屬于完全市場型；俄羅斯實行獨家壟斷上中游業務一體化經營；歐盟國家則多種管理模式并存。雖然各國管理模式不同，但油氣管網規劃都由國家主導，并普遍制定了相關法律法規，形成了較為完整的監管和保護體系。我國目前采取油氣開發與管道運輸一體化管理模式，管道規劃、建設、運營基本由三大油企自主負責。這一模式符合現階段發展水平，有利于實施國家能源戰略，但因管道屬于線性工程，受外界影響大，自身避險能力弱，加上社會對管道安全重要性認識不足，容易帶來自身安全和公共安全等問題。雖然管道保護法賦予了政府、企業管道安全保護的職責，但受到條塊分割的影響，各相關方往往各行其是，難以形成合力。青島“11.22”、大連“6.30”等管道安全事故慘痛教訓暴露出現有管理體制的缺陷。

管道保護法根據立法時能源體制改革的實際，確立了國家能源主管部門主管、有關部門各負其責的管道保護管理體制。當前我國管道運輸行業正在快速形成。“管行業必須管安全”，但目前尚未建立專業、權威、職責清晰明確的行業主管部門，無法對管道全生命周期實施有效監管。為此，建議將管道規劃、建設、運行和安全等業務從三大油企剝離，參照國家電網管理模式組建國家管道公司和地區管道公司， 在國家能源局內部成立專業監管機構，同時修定完善管道保護法，推進政府機構、職能、權限、程序、責任法定化。在條件成熟時，最終將管道業務納入我國交通運輸管理體系。

三、利益補償機制

管道建設、運營和保護，涉及中央和地方、企業和公眾、發展與安全等多方面、復雜的利益關系。按照稅法規定，管道運輸納稅應在機構所在地，管道經過的大部分地區并無直接受益。基層政府和廣大群眾為企業經營提供了稀缺的土地資源，還要承擔安全保護的責任，消化對當地環境造成的影響， 權責利嚴重不對等。以甘肅為例，目前境內已建成西氣（油）東輸、北油（氣）南運等17條干線管道，總長度8120公里，2014年總輸油量6154萬噸，天然氣輸送量983億方。據國稅部門對其中12條管道測算，在我省占地面積達18萬畝。2014年在甘管道企業交納增值稅近1 億元，如果按通過里程分稅，將少收3億多元。為了調動地方和群眾保護管道的積極性，建議實行稅收分成或財政轉移支付，按照各地通過管道里程和油氣輸送量合理分配收益。

俄羅斯和一些英美法系國家的法律規定，管道建設可通過協商補償方式取得地役權（通過權），從而保障管道企業和土地所有人的合法權益。加拿大能源法律規定，管道企業支付的賠償包括因取得土地的賠償以及因管道運營給土地所有人造成損害的賠償。雖然我國管道保護法第十四條第二款也有規定，依法建設的管道通過集體所有土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應當按照管道建設時土地的用途給予補償，但對此一直有不同理解。建議將這一規定具體化，明確對禁止在管道上方修建大棚、種植林果和造成農作物減產等損害權利人利益的補償方式和補償標準。反思這些年土地臨時征用補償存在不少問題，建議損害補償工作在地方政府組織下，由企業直接和權利人簽訂合同給付補償資金。

四、技術規范要求

管道保護法為管道保護確立了基本制度框架，技術規范對于法律的實施至關重要。制定管道保護法的目的是為了保護石油天然氣管道，保障管道周邊公共安全。這一重要法律原則應在相關工程設計規范中得到體現和保證。尤其是管道與城鎮居民點或重要公共建筑的距離標準，必須符合降低公共安全風險的要求。今年4月1日實施的新版《輸油管道工程設計規范》將輸油管道與城鎮居民點或重要公共建筑的距離由原規定的“不宜小于15m”修訂為“不應小于5m”。即將實施的新版《輸氣管道工程設計規范》第一次將管道與建（構）筑物的距離規定為“不應小于5m”。并重申了以強度保安全的理念。我們認為，這雖然有利于節約利用土地和管道選線，但不符合保護管道和保障公共安全的法律要求。

我們理解，管道保護法第三十條所規定的管道中心線兩側各5m地域范圍是管道保護的核心區域，是為了防止外部對管道的直接占壓、挖掘傷害，也是巡護和搶修的通道。不能簡單將法律規定的保護范圍理解為法律對管道與建（構）筑物的距離要求。我們建議，在管道選線通過居民點和學校、醫院、商場等重要公共建筑時， 設立15m至20m的安全緩沖帶，一是減輕地區等級升級可能對管道的影響，同時給對方未來必須的擴張留有一定空間；二是減緩管道一旦發生泄漏事故對周邊環境可能造成的影響。同樣，在管道兩側修建居民點和重要公共建筑，也不能僅以5m作為距離標準，而應建立相應的安全緩沖帶，以保障雙方安全。設計規范如何與法律保持一致，資金如何解決，建議在管道保護法修訂和地方立法中予以明確。

此外，國家還應當高度重視管道設備制造、安裝、檢測、維修，管道安全完整性管理，管道運行遠程監測等多方面的技術規范的制定和修改完善工作。

五、創新文化建設

管道保護需要先進文化的引領。培育“愛國、守法、敬業、和諧”的理念，形成全社會共同遵守的價值觀和行為準則，提升管道保護的軟實力。值得反思的是，10多年前國務院就出臺了管道保護條例，5年前又上升為國家法律，企業對管道保護投入的成本越來越大，科技含量越來越高，為什么一些地方施工挖掘傷害、違法占壓和打孔盜油屢禁不止？很多問題就發生在政府部門監管的眼皮下，管護人員巡護的間隙中，“青紗帳”和居民點里。人們不再像過去那樣對法律懷有敬畏之心，公共利益和安全受到漠視，責任與義務視同兒戲。實際上各方都為此付出了巨大的代價。我們究竟缺少了什么？法律缺少影響力，部門缺少執行力，企業缺少親和力，民眾缺少向心力。一句話，我們缺少的是軟實力。按照約瑟夫•奈的說法，所謂軟實力，在國家層面上，就是“一國通過吸引和說服別國服從你的目標從而得到自己想要的東西的能力”。而企業的軟實力，是指以直接訴諸心靈的方式，對外占領利益相關方的心靈。文化、價值觀、制度、社會責任以及員工素質和形象，是軟實力的資源基礎。

打造管道保護的軟實力，需要全社會共同行動。我們呼吁，國家有關部門以管道保護法頒布實施五周年為契機，開展一場聲勢浩大的法制宣傳活動，并將每年6 月25日定為管道保護宣傳日。在全社會形成一個共識， 那就是，保護管道安全，絕不僅僅是保護管道企業的利益，更重要的，它保護的是國家經濟安全和群眾正常的生產生活秩序。逐步建立和形成有特色的管道保護文化，以文化引領時代風尚，推動建立政府、企業、公民共治機制，讓更多的人關心管道保護事業，加入管道保護的行列，這是我們的共同責任。

法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。有一位曾經組織和參與管道保護法制定工作的領導同志講，如果法律制定當初對一些深層次矛盾不回避，如果全國范圍管道安全隱患整治能夠提前5年進行，青島“11.22”等重大事故或許就不會發生，也不可能積累到現在3萬多處安全隱患。

問題歸結到一點，加強法治建設非常關鍵。政府應做到依法行政，法定職責必須為， 法無授權不可為。企業則要認識到法律是保障自身權利的有力武器，也是必須遵守的行為規范，從而更好地肩負起國家賦予的重大責任。愿我們大家就此共同努力。

《管道保護》2015年第5期（總第24期）