杜樹旗

甘肅省人民政府研究室社會發(fā)展研究處副處長

管道運(yùn)輸業(yè)是繼鐵路、公路、水運(yùn)、航空運(yùn)輸之后的第五大新型運(yùn)輸業(yè)，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)國家能源安全和公共安全意義十分重大。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實施，國家在西部地區(qū)投資興建了多條油氣輸送管道，其中甘肅以承東接西的獨(dú)特地理優(yōu)勢，已經(jīng)成為全國油氣管道線路最長、管網(wǎng)最密、輸送能力最大的省份之一。

一、甘肅境內(nèi)輸油氣管道分布與保護(hù)狀況

目前，甘肅境內(nèi)已建成西氣（油）東輸、北油（氣）南運(yùn)干線17條，管道途經(jīng)全省14個市州的58個縣市區(qū)，總里程超過8000多公里，加上在建管道接近1萬公里，約占全國的十分之一，是西氣東輸、西油東送的戰(zhàn)略大通道和主要樞紐，特別是河西走廊已經(jīng)成為最重要的油氣管廊帶。其中運(yùn)行10年以上的油氣管道7570公里，運(yùn)行10～20年的451公里，運(yùn)行30年以上的130公里；在建的管道1條142公里，還有3條正在規(guī)劃當(dāng)中。2014年，全省境內(nèi)管道總輸油氣量為7529萬噸。

我省歷來高度重視管道保護(hù)工作，密切地企協(xié)作配合，早在2004年就成立了油氣管道保護(hù)工作機(jī)構(gòu)，逐步建立起了省市縣鄉(xiāng)村五級管道保護(hù)工作體系和各級政府牽頭的聯(lián)席會議工作制度，及時排查管道運(yùn)行安全隱患，實現(xiàn)了甘肅境內(nèi)管道長周期安全運(yùn)行，受到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和中石油集團(tuán)公司的充分肯定，被譽(yù)為管道保護(hù)的“甘肅模式”，為油氣管道建設(shè)和安全保護(hù)做出了重要貢獻(xiàn)。

二、輸油氣管道對過境地區(qū)帶來的影響

現(xiàn)有輸油氣管道在我省14個市州的58個縣市區(qū)過境，據(jù)省國稅部門一項調(diào)查，僅過境我省的12條輸油氣管道占地面積達(dá)18.7萬畝。隨著全省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與管道建設(shè)保護(hù)的矛盾日益突出，過境油氣管道建設(shè)對沿線發(fā)展的影響已經(jīng)顯現(xiàn)。主要有：

一是對城市規(guī)劃和建設(shè)造成影響，加大了在管道穿越城市的水電路暖等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)成本，部分管道運(yùn)行與城鎮(zhèn)擴(kuò)張建設(shè)矛盾突出，全省近期排查出占壓管道等安全隱患573處，管道路由選擇愈加困難；二是對農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響，地下油氣管道溫度變化干擾農(nóng)作物正常生長而減產(chǎn)，基本農(nóng)田管道敷設(shè)中出現(xiàn)了管溝跑水、渠道塌陷等問題；三是對生態(tài)環(huán)境造成潛在影響，部分管道已出現(xiàn)腐蝕甚至穿孔現(xiàn)象，存在發(fā)生泄漏事故的風(fēng)險，一些城市水源地被迫投巨資另行選址搬遷；四是對產(chǎn)業(yè)開發(fā)和礦產(chǎn)資源開采造成影響，一些探明的礦產(chǎn)資源開采項目因管線過境被迫擱置，一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)項目停建或變更選址等；五是特別是地方政府為保護(hù)油氣管道安全運(yùn)行，投入了大量的人力、物力和財力，增加了地方財政負(fù)擔(dān)。

三、境內(nèi)油氣管輸業(yè)稅收征繳情況

目前，在甘肅境內(nèi)管道運(yùn)輸企業(yè)主要是中石油下屬的管道公司、西部管道公司、西南管道公司、西氣東輸公司等4家公司，這4家公司又下設(shè)8家分公司。按照國家營改增稅收政策，管道運(yùn)輸作為交通運(yùn)輸業(yè)納入國稅部門管理征繳，增值稅率為11%，對管道運(yùn)輸企業(yè)增值稅實際稅負(fù)超過3%的部分實行增值稅即征即退政策。全省稅收征管系統(tǒng)顯示，目前納入甘肅省國稅系統(tǒng)征管的油氣管輸一般納稅人僅有4戶，分別是中石油西部管道公司蘭州輸氣分公司、甘肅輸油氣分公司，西南管道公司蘭州輸油氣分公司、天水輸油氣分公司。

據(jù)統(tǒng)計，在我省過境的12條油氣管道中只有6條在我省申報納稅，其余6條管道由于在我省境內(nèi)沒有下載量未設(shè)立稅收申報核算機(jī)構(gòu)，管道運(yùn)輸稅收均在外省市繳納，造成我省稅收流失。依照一般納稅計征辦法，首先按照油氣管道年輸出規(guī)模（設(shè)計能力）以及油氣管道運(yùn)輸單位價格、公里長度等測算出油氣管輸總體運(yùn)營收入，再按在甘肅境內(nèi)過境管道長度比例計算出當(dāng)?shù)剡\(yùn)營收入，最后乘以相應(yīng)增值稅確定應(yīng)交增值稅稅額。目前天然氣管道運(yùn)輸單位價格約為每立方米0.23元，油品管道運(yùn)輸單位價格每噸公里約為0.14元，依照上述增值稅計征辦法測算，6條過境管道在我省未繳納的增值稅約為2.85億元。其中，西氣東輸三條管道應(yīng)在我省繳納增值稅1.59億元，實際在烏魯木齊市和上海市分別繳納； 蘭成渝成品油管道應(yīng)在我省繳納增值稅1075萬元，實際在重慶市繳納；西部管道應(yīng)在我省繳納增值稅9290萬元，實際在烏魯木齊市繳納；蘭成原油管道應(yīng)在我省繳納增值稅2247萬元，目前該管道正在試運(yùn)行階段。對于我省這樣一個欠發(fā)達(dá)省份，這些稅收的流失既不利于補(bǔ)償過境管道占地?fù)p失，又不利于補(bǔ)償保護(hù)管道實際發(fā)生的人力、物力和財力支出，同時也沒有很好體現(xiàn)稅收與稅源相一致的原則。

四、建立完善油氣管道過境補(bǔ)償機(jī)制的建議

按照國際慣例，世界上許多國家對管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)均收取過境費(fèi)，以補(bǔ)償管道過境占壓損失和生態(tài)保護(hù)、資源補(bǔ)償?shù)�。比如俄羅斯經(jīng)朝鮮向韓國供應(yīng)天然氣管道為朝鮮每年支付1億美元過境費(fèi)；中緬管道油氣輸出中， 緬甸政府每年收取1360萬美元的油氣管道路權(quán)費(fèi)和每噸1美元的原油管道過境費(fèi)；烏克蘭按照每100公里約1.7美元向俄羅斯收取輸氣管道過境費(fèi)，并為提高天然氣輸出過境費(fèi)長期談判。我國尚未出臺國內(nèi)輸油氣管道運(yùn)輸過境補(bǔ)償辦法，缺乏必要的利益調(diào)節(jié)機(jī)制，地方政府和群眾對管道建設(shè)保護(hù)的熱情減弱，僅靠法律規(guī)定和行政辦法難以實現(xiàn)油氣管道安全運(yùn)行的長治久安。

因此，應(yīng)該堅持地企協(xié)作、共創(chuàng)共建、互利共贏、永續(xù)保護(hù)的原則，積極借鑒國內(nèi)外管道運(yùn)輸保護(hù)經(jīng)驗， 盡快建立完善油氣管道運(yùn)輸過境利益補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步調(diào)動管道過境地區(qū)積極性，促進(jìn)油氣管道長期保護(hù)和安全運(yùn)行。現(xiàn)提出四點建議：

一是建立管道運(yùn)輸業(yè)分稅制度。積極反映并盡快解決在甘肅過境但未申報納稅的管道稅收征繳問題。建議國家出臺“油氣管道運(yùn)輸業(yè)增值稅管理辦法”，按照現(xiàn)行稅制規(guī)定，在不改變企業(yè)經(jīng)營管理體制的前提下，由管道企業(yè)在油氣管道運(yùn)輸過境區(qū)域設(shè)立獨(dú)立核算的分支機(jī)構(gòu)，建立地企雙方協(xié)調(diào)監(jiān)管征繳稅收體制，按比例分段屬地申報納稅，提高管道企業(yè)對管道過境地區(qū)稅收貢獻(xiàn)。

二是設(shè)立管道安全隱患整治專項資金。建議按照管道過境長度、安全隱患發(fā)生率、管道城鄉(xiāng)分布等因素， 由中石油集團(tuán)和地方政府協(xié)商確定安全隱患整治專項資金，由受益管道企業(yè)按一定比例籌措資金支持當(dāng)?shù)卣�府開展管道安全隱患整治工作，進(jìn)一步調(diào)動地方政府建設(shè)和保護(hù)管道的主動性和積極性。

三是加大中央財政專項轉(zhuǎn)移支付。隨著輸油氣管道建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，輸油氣管道對過境地區(qū)帶來的影響和制約持久深遠(yuǎn)，應(yīng)該從維護(hù)國家能源安全和公共安全角度，從甘肅財力支持能力薄弱的實際考慮，建議中央財政加大專項轉(zhuǎn)移支付力度，每年列支專項5億元用于支持甘肅管道建設(shè)產(chǎn)生的后續(xù)環(huán)境治理、水土保持、文物保護(hù)、耕地恢復(fù)、水源地保護(hù)、安全隱患整治等。

四是加強(qiáng)油氣管道企業(yè)對口幫扶工作。在我省的輸油氣管道大部分通過重點扶貧鄉(xiāng)村，群眾脫貧致富的任務(wù)十分繁重。在甘輸油氣管道企業(yè)應(yīng)該從密切地企聯(lián)系、履行社會責(zé)任、為民分憂解愁的高度，積極參與“1236”精準(zhǔn)脫貧、精準(zhǔn)扶貧工作，根據(jù)管道途經(jīng)村社的扶貧實際，幫助和支持路水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展文化科技“共創(chuàng)共建”等活動，探索欠發(fā)達(dá)地區(qū)動員全社會力量保護(hù)管道安全運(yùn)行的新路子、新模式。

《管道保護(hù)》2015年第5期（總第24期）