王世聲

中石化法律事務部副處長

油氣管道安全是一個綜合性的問題，從法律角度看，既關系到私權關系，又涉及公權關系和復雜的糾紛解決機制。為有效貫徹落實管道保護法，應從以下幾個方面完善機制，平衡權責和利益，方可保證管道安全。

一、保證中央與地方權責的平衡

管道建設、運行主要在地方，特別是安全管理主要依托地方政府。因此，理順中央與地方在管道保護方面的職責、權限極為重要。

明確地方管道保護部門。管道保護法中明確了國務院能源主管部門主管全國管道保護工作，地方主管部門由省級人民政府制定。但在現實中特別是在許多縣一級政府，管道主管部門并未明確，致使管道安全事故發生后，企業“投訴”無門。因此，當前迫切需要地方政府特別是縣一級政府明確管道保護部門，并公開其權限和職責。管道安全關系重大，地方政府應遵照管道保護法主動作為。

理順地方政府部門之間關系。管道安全涉及多個方面，關系到地方政府眾多部門的職責，各個部門之間除明晰職責外，還應完善工作協作機制，例如，一些地方政府明確能源主管部門是管道安全的主管部門，但能源主管部門缺乏執法手段，面對管道占壓、第三方施工破壞時，不能現場執法，嚴重影響了執法效率，這就要求地方政府部門之間做好配合，保證能源主管部門能借助其他部門的執法手段進行現場執法，維護管道安全。

完善地方立法。管道安全的復雜性因地而異，應鼓勵地方政府結合本地區的實際和管道保護面臨的突出問題，在不違背管道保護法規定的前提下，制定地方法規，確保管道安全保護落地生根。

建立稅收分配平衡機制。我國目前實行的屬地納稅制度，客觀上導致了管道過境地的地方政府承擔安全責任，卻無法獲得利益補償的現象。因此在中央層面上， 建立管道企業稅收合理分配機制，對管道過境地的地方政府進行適當補償，調動地方政府的積極性，是非常必要的。

二、確保管道企業與其他主體之間權利義務的平衡

管道企業是管道安全的第一責任人，但是安全問題的復雜性和外部性，客觀上存在企業力所不能及的現象，需要包括政府部門在內的全社會的支持與配合。明確管道企業與政府、其他主體之間的權責關系是非常關鍵的。

明確管道企業與政府部門之間的安全權責。管道保護法及相關法律法規對政府與企業在管道安全保護方面的權責作出了原則規定，但在實際操作中，這些規定需要細化、補充和完善，確保一旦發生管道安全問題，企業與政府之間能做到無縫銜接。這就要求企業自管道規劃階段開始，從規劃、建設、運營、廢棄各個階段嚴格遵守法律，與政府密切配合，接受政府指導和監督，梳理并建立各自的權責清單、協作程序，對法律規定模糊地帶，可以通過備忘錄、會議紀要等形式將安全職責予以明確。

與其他財產主體要做到權利明晰。油氣管道作為線性工程，要占用大量的土地，并與其它工程存在穿跨越問題。應該看到，油氣管道安全問題除了打孔盜油屬于主觀故意違法外，其它造成管道安全隱患的主要是民事利益沖突，如土地權屬糾紛、第三方施工不當或碾壓。管道保護法第三十條實際上從維護安全的角度對管道中心線兩側各5米地域范圍的土地的用途做出了限制，客觀上限制了土地權利人對土地的利用。解決這一問題的關鍵是要明確界定管道企業的土地權利，確保管道企業在支付一定對價的基礎上能取得獨立的可以對抗第三人的土地權利，物權法第十四章中規定的地役權制度，為建立管道企業的地下通行權確立了法理基礎，管道企業如能取得獨立的地役權，就可以平衡土地權利人與管道企業之間的利益。管道企業通過支付對價獲得地下通行權，既可以要求土地權利人按照要求利用土地，也可以對抗現實中大量存在的地方政府要求管道企業頻繁改線、搬遷的要求，即使確需改線的，也可獲得相應的補償。只有明確各自的權利邊界，現實中存在的占壓等危害管道安全的行為才會大幅減少。

對油氣管線與其他線性工程存在并行、交叉或穿跨越的，在明晰權利的前提下可以由政府部門或相關協會出面起草相應的施工合同示范文本、協商程序，以增加共識，減少談判成本，共同維護安全。

三、逐步探索多元化的糾紛解決機制

油氣管道安全問題的復雜性導致了圍繞安全問題產生的法律糾紛的多樣化，同一法律糾紛既可能涉及行政法律責任，也可能涉及民事法律責任和刑事法律責任。有效防范糾紛的產生，降低糾紛解決的成本，應該是在執行管道保護法過程中重點探討的問題。特別是管道企業要增強在糾紛解決方面的主動性，樹立尊重他人利益的理念，強化在管道沿線的社會責任，力爭將問題、矛盾消滅在“萌芽”階段，并盡可能以低成本的手段預防和解決糾紛，最大限度維護企業利益。

借助行政手段和司法途徑這些正規渠道解決糾紛外，管道企業可以探索通過其他途徑預防隱患，解決糾紛，改變企業被動應對安全問題，疲于應付的局面。例如，建立第三方協商調解機制，企業可在通過行政司法機關解決糾紛之外，通過第三方如管道保護協會等第三方組織談判來解決糾紛的途徑。第三方介入可以減少矛盾的沖突，以其中立地位容易獲得當事人的信任，有助于高效解決糾紛。企業的一些安全訴求通過第三方機構合理表達，也可以達到政府部門單方表達難以企及的效果。

企業也可以借助網絡等新媒體宣傳管道知識和典型案例，組建管道保護志愿者組織，宣傳管道保護知識， 促進全社會特別是管道沿線群眾維護管道安全的意識， 打造管道安全的軟力量，形成全社會保護管道安全的氛圍，以在源頭上增強維護管道安全意識，減少潛在糾紛的發生。

《管道保護》2015年第5期（總第24期）