管道保護法規定的安全保護義務實質是對土地權利人的土地利用權的單方限制，但這種限制在經濟上并無補償，要求土地權利人承擔管道安全保障義務就成為對其在行政上的單方要求，顯失公平。

油氣管道作為重要的運輸方式，應具有獨立的“路權”。確立油氣長輸管道的路權，即管道企業獲得長輸管道的土地權利，是確保油氣管道安全的重要方面。管道通過權即管道地役權制度為管道路權的確立奠定了制度基礎。

長輸管道地權缺失引發管道用地利益沖突

目前，管道企業只有少數長輸管道（主要是修建于上世紀的老管道）取得了國有土地使用權。近年來新建的管道，出于成本考慮及國家土地政策調整，管道企業（除站場、閥室外）并未取得獨立的土地權利，而管道上方的土地，無論是國有土地還是集體土地，其權利人都擁有獨立的土地權利。管道保護法規定的安全保護義務實質是對土地權利人的土地利用權的單方限制，但這種限制在經濟上并無補償，要求土地權利人承擔管道安全保障義務就成為對其在行政上的單方要求，顯失公平，當然會遭到土地權利人的抗拒，這在現實中就表現為對管道的隨意占壓、種植深根作物等。而由于管道企業未取得獨立的土地權利，地方規劃部門在制定和變更規劃時也往往忽略管道的安全需要。

國外的立法經驗值得借鑒

能源發達國家在管道立法方面相對完善，形成了運作良好的管道通過權制度。在西班牙，符合公共利益的建設項目包括管道及其附屬設施的土地使用制度被稱為“土地強制使用”制度。即一旦項目通過政府批準，建設者即享有通過所需土地的權利。最后由管道企業與土地權利人簽訂補償協議，管道企業獲得管道通過權。俄羅斯規定了公共地役權制度，主要是針對建設油氣管道、電力設施等公共項目時，為了保障國家、地方自治和地方居民的利益而必須但又無須征收地塊的情況設置的。我國油氣管道地役權的建立可以借鑒國外這些成熟的經驗。

我國油氣管道通過權的建立

（1）國內立法實踐

物權法規定的地役權制度為管道地役權的設立提供了法律支持。該法第156條規定：“地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益”。1995年國土部頒布的《土地登記規則》與《確定土地所有權與使用權的若干規定》中規定的“土地他項權利”的概念，即“地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的，土地使用權確定給地面使用者，空中和地下可確定為他項權利”是在程序上確立了類似地役權的制度。國土資源部 “關于西氣東輸管道工程用地有關問題的復函（國土資函[2001]327號）”則：對管道地下通過權問題作出明確規定:“西氣東輸管道工程是經國務院批準的國家重點基礎設施建設項目，依據《石油天然氣管道保護條例》進行管理，工程竣工后，建設單位享有地下通過權。”其中提到的“地下通過權”就可以理解為地役權，也是目前較早確認管道企業土地權利的規范性文件。2016年出臺的《不動產登記操作規范》規定：“因鋪設電線、電纜、水管、輸油管線、暖氣和燃氣管線等利用他人不動產的”，可申請地役權登記，為設立管道地役權在程序上提供了支持。在地方立法層面，正在制定中的《甘肅省石油天然氣管道保護條例》（征求意見稿）第十條明確了管道通過權制度。

（2）建立我國的管道通過權制度

物權法已對地役權作出了規定，但考慮到管道等線性工程的特殊性，應借鑒國外立法經驗，對地役權制度的內涵進一步完善。鑒于管道地役權的特殊性和法律修改的復雜性，短期內可以由國家能源與國土管理部門出臺相應的行政規章予以規范，或者在地方性法規中予以規定，條件成熟時再啟動相應法律的修改。

我國管道地役權的內容主要包括三個方面：一是管道地役權強制取得，管道企業的地役權具有一定的強制性，在管道依法建設完成后，管道企業即有權要求開展地役權合同簽訂工作，管道沿線的土地權利人負有締約義務。二是管道地役權有償取得，管道企業通過合同約定取得管道地役權，在依照標準對土地權利人進行合理補償的情況下，供役地人（可由土地管理部門作為代表）應與管道企業簽訂地役權合同。合同條款主要包括：合同主體、補償項目、補償期限、合同主體變更、爭議解決、其他權利義務。三是管道地役權登記制度，管道地役權應依據《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》《不動產登記操作規范》向縣級不動產登記管理部門申請登記，登記發生爭議的，可向共同的上級部門申請登記。

作者：中國石化集團公司法律部副處長

2017年第3期（總第33期）