由于管道地下土地使用權對原有土地使用權予以限制的合法性，只能采取適當形式對土地使用權人受到限制的損失予以彌補。對此，可以依照物權法對地役權的規定，采取由管道企業作為地役權人與供役地的使用權人簽訂地役權合同的方式予以實施。

《石油天然氣管道保護法》第十四條規定：“管道建設使用土地，依照《中華人民共和國土地法》等法律、行政法規的規定執行。依法建設的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應當按照管道建設時土地的用途給予補償”。

實踐中，上述規定未能得到有效實施。筆者認為，針對管道建設使用土地、因管道通過而影響土地使用如何處理，需要全面考慮解決以下問題：（1）管道建設需要使用土地的范圍應如何確定；（2）管道建設使用土地時涉及征收地上構筑物、建筑物、附著物應如何處理；（3）管道建設臨時占用土地應如何處理；（4）基于管道通過地下的事實，由于管道安全保護需要，對土地使用權依法予以限制的損失如何彌補等。筆者的具體思考如下：

近幾年來，有些省市對城市地下空間利用進行了地方性立法，規定出讓土地使用權時可以限制地上、地下的利用范圍，但土地管理法至今沒有對土地使用權的地上、地下范圍問題作出規定。油氣管道通過一定土地區塊，若該區塊的土地使用權包含地下使用權，那么管道鋪設要永久占用地下土地，就需要通過國有土地出讓或劃撥、集體土地征收的方式取得該地下使用權。根據物權法第一百三十六條的規定，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。因此，因管道建設的需要從而通過法定程序取得地下使用權，是可行的。管道企業要根據油氣管道占用地下土地的實際體量大小，依法取得出讓或劃撥的地下使用權。涉及土地征收的，應依據土地管理法等相關規定，履行征收與補償程序。另外，油氣管道建設需要拆除地上、地下的建筑物、構筑物，或者損毀地上附作物的，根據土地性質，應當依據或者比照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，履行征收與補償程序。

對于油氣管道建設需要臨時占用土地的，根據土地管理法第五十七條第（一）款的規定，應當由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。管道企業應當根據土地權屬，與有關土地行政主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費。

出于油氣管道安全保護的需要，石油天然氣管道保護法第二十八條、第三十條等條款實際上限制了土地使用權人的合法權利，例如，不得在自己享有使用權的土地上取土、用火、堆放重物、修建各類建筑物、構筑物、種植深根作物。如果某個土地使用權的取得是先于油氣管道地下土地使用權的取得，那么根據上述法律規定，油氣管道地下土地使用權構成對原有土地使用權的合法限制。根據物權法第一百三十六條的規定，新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。但是，由于管道地下土地使用權對原有土地使用權予以限制的合法性，只能采取適當形式對土地使用權人受到限制的損失予以彌補。對此，可以依照物權法對地役權的規定，采取由管道企業作為地役權人與供役地的使用權人簽訂地役權合同的方式予以實施。在地役權合同關系中，在一定土地區塊內，管道企業享有油氣管道實際使用地下部分的使用權，供役地權利人享有除了油氣管道實際使用地下部分以外的土地使用權；油氣管道實際使用的地下部分作為需役地，油氣管道實際使用地下部分以外的土地作為供役地。

作者：西南石油大學法學院講師、法學博士，環境與資源法研究中心研究人員，四川省法學會能源法學研究會理事，曾獲第三屆應松年行政法學獎等學術獎勵。