黃維和

中國(guó)石油天然氣股份有限公司

青島“11.22”東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故損失慘重，影響深遠(yuǎn)。血的教訓(xùn)時(shí)刻警示我們，安全生產(chǎn)出問(wèn)題，不僅直接影響企業(yè)自身，更關(guān)乎廣大人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)和諧穩(wěn)定大局。因此，做好石油天然氣管道設(shè)施安全保護(hù)工作，始終是管道企業(yè)的重大責(zé)任和長(zhǎng)期任務(wù)。

近年來(lái)，我國(guó)石油天然氣管道安全保護(hù)問(wèn)題日益突出。一方面，為滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展需要，石油天然氣管道建設(shè)出現(xiàn)了前所未有的快速發(fā)展勢(shì)頭，國(guó)內(nèi)長(zhǎng)輸油氣管道運(yùn)營(yíng)里程幾乎每五年就會(huì)翻一番。逾10萬(wàn)公里管道橫跨東西、縱貫?zāi)媳保瑩?dān)負(fù)著西氣東輸和北油南調(diào)的重任，而與之聯(lián)接的支線管道更是遍布城鄉(xiāng)、密如蛛網(wǎng)。既為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)勁動(dòng)力，也為改善人民群眾生產(chǎn)生活和保護(hù)環(huán)境做出了重要貢獻(xiàn)。而另一方面，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不斷調(diào)整，城區(qū)范圍大面積擴(kuò)張，與管道設(shè)施安全保護(hù) “爭(zhēng)地”的矛盾日益突出，油氣管道路由被占?jí)海�雙方安全距離遭擠壓的情況大量出現(xiàn)。

調(diào)查研究表明，城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展已在很大程度上影響了管道企業(yè)正常運(yùn)行和安全生產(chǎn)管理，形成許多事實(shí)上安全隱患。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是新建（擴(kuò)建）民居、商場(chǎng)、學(xué)校、醫(yī)院、廠房、道路、水利、電力設(shè)施等建構(gòu)筑物不斷逼近管道和輸油氣場(chǎng)站，甚至占?jí)汗艿涝O(shè)施，造成管道安全風(fēng)險(xiǎn)不斷上升；二是第三方在管道周邊施工作業(yè)時(shí)忽視管道保護(hù)，無(wú)視管道企業(yè)提出的安全管理要求，違章作業(yè)、野蠻施工，經(jīng)常造成管道設(shè)施意外損壞，甚至介質(zhì)泄漏；三是一些企業(yè)和個(gè)人為了獲取經(jīng)濟(jì)利益在管道附近違法取土、采砂，或者私自改變管道周邊建筑設(shè)施用途，導(dǎo) 致管道周邊安全條件不斷劣化。這些行為極易造成管道意外損壞并誘發(fā)惡性事故。

出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因是多方面的，總體上可以歸納為政策法規(guī)、政府監(jiān)管和企業(yè)管理三個(gè)層面。

在政策法規(guī)層面，現(xiàn)行法律法規(guī)和強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還不夠完善。 《石油天然氣管道保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“管道保護(hù)法”）于2010年正式頒布施行以來(lái)，在促進(jìn)我國(guó)長(zhǎng)輸油氣管道建設(shè)、加強(qiáng)油氣管道及附屬設(shè)施安全保護(hù)方面發(fā)揮了重要作用。但管道保護(hù)法作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)法系中的基礎(chǔ)法律之一，其內(nèi)容涉及面廣，涵蓋管道規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)維和棄置各個(gè)環(huán)節(jié)，其法條設(shè)置和闡述比較宏觀，對(duì)約束性法條的執(zhí)行責(zé)任主體相關(guān)要求不夠明確，造成法律執(zhí)行困難，迫切需要國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定配套行政法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，同時(shí)也需要立法部門(mén)對(duì)有爭(zhēng)議部分法條做出權(quán)威的法律解釋。我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有3萬(wàn)多個(gè)，行業(yè)和地方標(biāo)準(zhǔn)更是不計(jì)其數(shù)，這些標(biāo)準(zhǔn)有的各自為政，存在爭(zhēng)議沖突，有的質(zhì)量水平不高，與技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫節(jié)。僅對(duì)油氣管道安全距離問(wèn)題研究發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)管道設(shè)計(jì)基于強(qiáng)度安全理論，強(qiáng)調(diào)管道本質(zhì)安全，管道領(lǐng)域現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)管道與周邊設(shè)施安全距離問(wèn)題缺乏研究，很少作出科學(xué)合理限定，而其他行業(yè)領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)與之相鄰的油氣管道設(shè)置的限定條件卻很多，但往往針對(duì)性不強(qiáng)，難以執(zhí)行。

在政府監(jiān)管層面，對(duì)油氣管道安全風(fēng)險(xiǎn)重視不夠，缺少措施保障。 地方規(guī)劃審批不嚴(yán)，對(duì)違法行為執(zhí)法不力，有效的安全監(jiān)管機(jī)制尚未建立。有的政府部門(mén)在調(diào)整土地規(guī)劃、審批工程建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，不掌握區(qū)域內(nèi)油氣管道路由走向和管道保護(hù)有關(guān)具體要求，在保護(hù)方案不落實(shí)的情況下，將一些居民小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)設(shè)施等人口密集場(chǎng)所設(shè)置在油氣管道附近，或者直接占?jí)汗艿阑蚯终脊艿辣Ｗo(hù)空間。有的對(duì)在管道周邊施工、取土、挖沙、采礦作業(yè)疏于管理，在未征得管道企業(yè)同意并采取必要的管道保護(hù)措施情況下冒然開(kāi)工，造成管道意外損傷。對(duì)于已經(jīng)形成違法占?jí)汉桶l(fā)現(xiàn)的違規(guī)作業(yè)行為，往往只是出面協(xié)調(diào)，未能依法予以必要的懲處，使得違法現(xiàn)象屢禁不止。

在企業(yè)管理層面，風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制不健全，管道巡護(hù)隊(duì)伍能力建設(shè)亟待加強(qiáng)。 一些基層單位對(duì)管道保護(hù)工作重要性復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)外部安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力不強(qiáng)，和政府部門(mén)溝通協(xié)調(diào)能力較弱，缺乏宣傳群眾、發(fā)動(dòng)群眾和協(xié)調(diào)利益矛盾的有效手段。存在日常巡檢不到位、對(duì)管道周邊情況觀察不細(xì)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)管道周邊存在的安全隱患。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后不能及時(shí)向政府有關(guān)部門(mén)報(bào)告，或者報(bào)告后不能有效跟進(jìn)協(xié)調(diào)，致使問(wèn)題久拖不決。

為確保油氣管道長(zhǎng)期安全、平穩(wěn)、高效運(yùn)行，為管道周邊廣大人民群眾創(chuàng)造一個(gè)安全、穩(wěn)定、和諧的生產(chǎn)和生活環(huán)境，需要全社會(huì)共同努力，盡快建立健全我國(guó)石油天然氣管道安全監(jiān)督管理機(jī)制，重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作：

一是適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，建立完善法律和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。 建議從我國(guó)石油天然氣管道保護(hù)工作的實(shí)際需要出發(fā)，盡快開(kāi)展管道安全和相關(guān)法律實(shí)施情況的調(diào)查研究，進(jìn)行管道保護(hù)法修訂和配套實(shí)施細(xì)則制定工作。針對(duì)部分行業(yè)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)相互打架的問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)應(yīng)結(jié)合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)清理整合強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)試點(diǎn)工作，組織專(zhuān)家對(duì)現(xiàn)行法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面梳理。要適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步的要求，建立行業(yè)內(nèi)部和跨行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定（修訂）協(xié)調(diào)機(jī)制，從源頭解決標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)、交叉、相互矛盾等問(wèn)題。明確管道設(shè)施設(shè)計(jì)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保管道本質(zhì)安全受控；明確管道設(shè)施安全標(biāo)準(zhǔn)，鎖定安全管控目標(biāo)。梳理其他行業(yè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)油氣管道的要求，在法律框架下理順油氣管道與周邊其它設(shè)施的相互關(guān)系。為管道建設(shè)運(yùn)營(yíng)設(shè)定科學(xué)、合理、安全的邊界條件。

二是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃安全會(huì)商機(jī)制。 管道保護(hù)法明確油氣長(zhǎng)輸管道的國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施地位，因此各級(jí)政府在制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃時(shí)要為管道建設(shè)提供必要的路由空間。隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)城鎮(zhèn)化比例不斷提高，人口密度較高的城鎮(zhèn)區(qū)域范圍不斷擴(kuò)大，大量油氣長(zhǎng)輸管道已被城市包圍。在這種情況下，仍堅(jiān)持油氣長(zhǎng)輸管道必須避繞人口稠密區(qū)和規(guī)劃區(qū)并不現(xiàn)實(shí)。我們要學(xué)習(xí)大禹治水“疏順導(dǎo)滯”的思想，本著安全環(huán)保節(jié)約和利用土地的原則，依法將油氣管道路由納入各級(jí)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃管理，在規(guī)劃中為擬建油氣管道預(yù)留管廊空間，同時(shí)最大限度地減少新建管道對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的影響。在規(guī)劃調(diào)整和新項(xiàng)目審批時(shí)將既有管道作為區(qū)域規(guī)劃控制要點(diǎn)，落實(shí)管道風(fēng)險(xiǎn)防控措施。為此有必要建立城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃與管道安全保護(hù)的會(huì)商機(jī)制，規(guī)劃調(diào)整應(yīng)事先同安監(jiān)（或主管管道保護(hù)工作的部門(mén)）等部門(mén)會(huì)商，確保不因規(guī)劃調(diào)整給管道帶來(lái)新的安全隱患。建議學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，研究建立我國(guó)的“國(guó)家管道地圖系統(tǒng)”，準(zhǔn)確掌握地下管道設(shè)施位置信息和風(fēng)險(xiǎn)屬性，以現(xiàn)代信息技術(shù)手段提升管道保護(hù)水平。

三是及時(shí)整治安全隱患，建立管道保護(hù)地企合作機(jī)制。 油氣管道建設(shè)和生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)始終處于開(kāi)放的復(fù)雜社會(huì)環(huán)境中，管道與周邊環(huán)境關(guān)系復(fù)雜，矛盾多樣。處理好違法占?jí)汗艿篮屯�脅管道安全的施工活動(dòng)，既要求及時(shí)高效，又要兼顧各方利益，還要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。這就需要政府規(guī)劃、土地、環(huán)保、公安、安監(jiān)等相關(guān)部門(mén)和管道企業(yè)等，在各級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議制度等方式，加強(qiáng)管道保護(hù)工作方面的密切合作。對(duì)管道企業(yè)和個(gè)人上報(bào)的重大安全隱患做到急事急辦，特事特辦。

四是提高社會(huì)法制意識(shí)，建立有效的違法懲處機(jī)制。 堅(jiān)持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究，對(duì)于違反管道保護(hù)法和其他法律危害管道安全的違法行為要落實(shí)法律懲治手段。分析以往的案例，違法主體既有公民、也有企業(yè)，甚至還有政府部門(mén)。違法者往往只強(qiáng)調(diào)法律、制度存在矛盾和對(duì)自身的權(quán)利、利益的保護(hù)，執(zhí)法者通常也把違法行為看成是企民矛盾、利益沖突，多采取協(xié)調(diào)、通融、整改等方式，很少對(duì)違法者做出行政處罰。忽視了違法行為對(duì)能源公共安全和公共安全可能造成的不良后果。如果對(duì)違法行為不加以懲戒和震懾，就難以形成法制保障，違法現(xiàn)象就會(huì)屢禁不止，就會(huì)落入周而復(fù)始地開(kāi)展隱患治理的怪圈。總之，有效的違法懲處機(jī)制不僅需要建立明確的法律制度，也需要明確執(zhí)法主體和維權(quán)主體，深入做好法律宣傳和執(zhí)法檢查。 ◢

（作者：黃維和，中國(guó)工程院院士，中國(guó)石油天然氣股份有限公司副總裁，天然氣與管道分公司總經(jīng)理）

2014年第4期（總第17期）