本刊編輯部：油氣管道是國家重要基礎能源設施和民生工程。根據我國《中長期油氣管網規劃》，預計到2020年和2025年，全國油氣管網規模由2016年的12.5萬公里分別達到16.9萬公里和24萬公里。我國將會迎來新一輪管道建設高潮。加強管道保護法治建設，運用法律保障管道運行安全，對于保障能源供給和公共安全具有重要意義，是一個長期重大課題。

為了配合國務院有關部門做好《石油天然氣管道保護法》修訂工作，提升依法保障管道安全運行的水平，中石油集團公司于去年啟動了關于石油天然氣管道保護法修訂建議重大問題研究課題。該課題已于今年9月29日通過專家評審，并被評為集團公司2017年軟科學課題優秀成果。最近，本刊編輯部（簡寫為G）采訪了課題組負責人（簡寫為K）。

G：關于石油天然氣管道保護法修訂建議重大問題研究課題近日已通過評審，并獲得了中石油集團公司2017年軟科學課題優秀成果。您作為課題負責人，請問為什么要開展這個課題，意義何在？

K：進入二十一世紀以來，油氣管道建設和城鄉建設同步加快，經濟發展與管道保護之間的矛盾日趨突出。管道違法占壓和周邊近距離施工活動頻繁，損壞管道事故屢屢發生，直接威脅管道安全運行。國家為此于2010年頒布了《石油天然氣管道保護法》，這是國家在油氣管道運輸領域的首部立法，它確立了管道保護的管理體制機制，規范了工程相交相遇關系，建立了施工挖掘活動的審批管理制度，明確了相關法律責任，對有效保障管道安全運行及國家能源安全、公共安全發揮了重要作用。主要體現在以下4個方面：

1、確立了管道保護管理體制機制。管道保護法確立了政府領導、部門監管、企業主責的管道保護體制。一是，規定了縣級以上地方人民政府管道保護工作的領導責任；二是，明確了國務院和省級政府能源主管部門作為管道保護主管部門的職責；三是，確立了管道企業作為維護管道運行安全第一責任人的責任；四是，確立了管道規劃、建設、運行中的各項安全保護制度，規定了建設工程及活動與管道之間的安全保護距離；五是，確立了管道建設工程與其他建設工程相遇關系處理的基本規則等。法律的上述規定體現了全面保護、預防為主、綜合治理的理念，為預防違法占壓和施工挖掘損壞管道提供了必要的保障。

2、加強了地方管道保護法治建設。浙江、山西、江西、貴州、深圳、河南等省市根據上位法和地方實際，相繼出臺管道保護條例和規章，明確管道保護工作主管部門、相關部門和管道企業的法律責任，普遍建立了省市縣三級管道保護工作體系和管道保護工作聯席會議制度，做到上下貫通、責任明確、分工具體。深圳市政府還成立了管道保護執法機構，使管道周邊違法挖掘施工活動能夠及時發現、及時處理。

3、提升了企業依法保護管道能力。中石油、中石化、中海油管道企業以管道保護法為武器，將預防施工挖掘損壞管道作為管理重點，通過加強與沿線地方政府和施工企業的合作，開展法律宣傳，積極爭取民眾對管道保護工作的支持，努力改善管道外部的社會環境。改進提升人防、物防、技防、信息防水平，加強巡檢和工程現場監護，將安全隱患消滅在萌芽狀態，防止了重大事故的發生，保障了管道安全運行。

4、促進了安全隱患整治工作開展。管道保護法所建立的預防違法占壓和施工挖掘損壞管道的制度，為全國范圍開展管道安全隱患整治專項行動提供了有力指導，取得了突出成績，到2016年底，各級政府和企業累計投入隱患整改資金300余億元，拆除建筑物1.2萬多座，停輸改線管道近5000多公里，隱患整改率超過99%。

在管道保護法為保障油氣管道運行安全、推動管道保護法制建設發揮重要作用的同時，也應看到由于受當時環境和條件的制約，法律也存在一些不足，加之頒布后我國正處于城鄉建設大發展時期，所遇到的各種矛盾尖銳復雜，公眾對于管道安全保護意識淡薄，給法律的實施帶來了許多困難和挑戰。據2014年全國排查統計，輸油氣管道存在各類安全隱患2.9萬處，其中占壓和管道保護距離不足的問題超過2/3，由此大大增加了施工挖掘損壞管道的幾率和事故風險。2013年以來先后發生了青島“11.22”原油管道泄漏爆炸、大連“6.30”原油管道被施工鉆漏爆燃、中衛“7.21”天然氣管道被鉆破發生泄漏等數起重大事故。

事故是一面鏡子，既可以檢驗法律實施效果，同時也為修改完善法律提供了“全尺寸真實試驗”的依據。通過七年來的法律實踐和不斷汲取各類事故教訓，各級政府和管道企業對管道保護的重要性和內在規律有了進一步認識和把握，積累了豐富的經驗，形成了比較廣泛的共識，修改法律的時機已經成熟。課題由中石油集團政策研究室下達，中石油集團法律事務部作為課題的需求方，甘肅省管道保護協會作為課題的承擔方。課題得到了地方政府部門、高等院校和中石油、中石化、中海油等10多家單位的參與和支持。專家們對研究報告提出了許多中肯的意見和建議。法律修訂是一個復雜的系統工程，我們的課題研究工作僅涉及到其中一部分，廣度深度還不夠，還有大量的工作要做。

G：是的，任何一部法律都需要在實踐中不斷總結完善，在您看來，《石油天然氣管道保護法》存在哪些不足？

K：我們在調研中廣泛征求了各級政府官員、企業領導和基層員工的意見和建議，普遍反映法律實施中存在以下幾方面的問題。

1、有些規定比較原則。一些條款內容針對性和可操作性不強，缺乏剛性約束力，缺少配套的法律實施辦法，現實中的大量問題不得不依靠低效重復的協調去解決，難以適應不斷變化的形勢。

2、管理體制不夠健全。相關政府部門的責任不明確、不落實，沒有形成合力，屬地管理缺少制度保障，行業監管機構缺位。

3、相關配套制度不完善。如城鄉規劃和管道建設規劃相銜接制度，管道通過權制度，管道周邊項目建設施工活動審批制度，管道完整性管理，管道安全保護距離標準等。

4、利益調節機制不配套。在稅收和用地補償等方面沒有建立有效的利益調節機制，挫傷了地方政府和群眾建設和保護管道的積極性。

5、公眾參與渠道不暢。未體現公眾教育重要性，缺少公眾參與管道保護的手段和渠道，事故應急響應體系不完善。

在課題研究中，我們也了解了美國、俄羅斯、加拿大等國家的管道法律制度，其中一些做法，對完善我國管道保護法律制度有積極借鑒意義。

如美國政府建立管道地理信息系統，設置全國“811”免費呼叫電話號碼，方便挖掘者開挖前報告挖掘信息、了解管道位置；政府制定面向機關、學校、企業和居民的管道保護公共教育計劃和實施標準，養成全社會保護管道安全的意識等。政府鼓勵由管道企業與其他相關企業成立防止地下設施損壞的公共聯盟等社會組織，通過總結實踐經驗并經聯盟成員一致認可，發布最佳實踐指南，作為聯盟成員共同遵循的規則，使事故率明顯下降。政府還通過安全立法，不斷充實加強交通運輸部門對管道安全的監管和執法，完善防止挖掘損壞管道各項法律制度，作為管道安全合規性檢查及違規執法的依據。

美國政府還規定管道公司在項目定線后，與管道沿線的土地所有者協商達成管道通過權（地役權或租賃權）合同，其中包括補償金、土地復原和以后的用地限制。使管道公司取得了獨立的土地使用權利。

俄羅斯政府規定人口密集場所如車站、機場、學校、醫院、居民區等距10兆帕以上天然氣管道的距離，按照管道直徑150—1400毫米等7個檔次，規定最小距離為60米，最大距離為420米，并在管道周邊設置保護帶。

加拿大政府規定管道周邊土地利用分為兩個區域，一是管道走廊，該區域內禁止一切威脅管道安全運行的活動和土地開發利用；二是咨詢區，寬度為管道中心線兩側各200米的區域，在該區域的任何土地開發建設都應與管道公司咨詢磋商。

G: 在課題研究中，您感到難度最大或者說最需要解決的問題是什么？

K：是管道通過權問題。也是地方和企業矛盾最為集中的一個問題，表現為以下兩個方面：

臨時用地與永久占用矛盾突出。我國管道建設站場、閥室為永久征地，管材堆放、施工作業帶為臨時用地，而管道線路部分（管道中心線兩側各5米）是按照臨時用地征用，名為臨時用地、實則永久占用。管道企業只向土地權利人一次性支付臨時用地補償費（一般為土地年產值的2倍-6倍），沒有將管道安全運行對土地使用的長期限制和影響考慮進去，導致管道企業與土地所有人權利矛盾尖銳，不斷引發占壓、擅自施工挖掘損壞管道等安全隱患。因地方城鄉規劃調整致使管道改線時，管道企業權益往往得不到有效保障，管道保護制度難以全面落實。

高額補償沒有換取通行保障。對管道線路用地多采用“只補不征”的模式，有的補償數額已超過永久征地標準。以西氣東輸管線甘肅段為例，西一線、西二線、西三線臨時用地補償標準分別是當地土地年產值的2倍、4倍和6倍，而有的正在規劃建設的管道，臨時用地補償標準已提到了20倍。管道企業雖然向政府支付了高額補償費用，但僅保證了建設用地需求，臨時用地期滿后管道企業和土地權利人之間缺少契約關系，管道長期的土地通行權利仍然無法得到有效保障。在這種情況下，企業往往采用高額補償的方式來解決一些突出矛盾。

這里有個例子很能說明問題，美國油氣長輸管道長度達到60多萬公里，是我國的5倍多，由于建立了管道通過權制度，管道企業與土地權利人很少發生糾紛和矛盾。美國國家標準《輸氣和配氣管道系統》根據人口和建筑物密度將管道周邊地區劃分為4級地區，規定1至2級地區每年至少巡檢1次，3級地區每6個月巡檢1次，四級地區每3個月至少巡檢1次。而我國管道企業由于缺乏相應制度保障，為了防范各種違章占壓和施工挖掘損壞管道，一般每天至少巡檢1次，四級地區有的每天高達4次，為此投入的人力、物力和財力不計其數。

G：看來建立管道通過權制度非常重要，這是解決管道上方違法占壓和防止發生施工挖掘損壞管道的重要基礎。課題組對此開展了哪些研究？

K：首先，我們對國內部分學者和專家的觀點進行了梳理。參閱了相關著作并登門請教討論，虛心聽取他們的建議。其次，查閱了相關法律法規的規定。如1995年原國家土地管理局關于確定土地所有權和使用權的若干規定提出，“地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的（樓房除外），土地使用權確定給地面使用者，空中和地下可以確定為他項權利”，在程序上確立了類似地役權的制度。2007年《物權法》提出了地役權制度。2014年國土資源部《不動產登記暫行條例》和實施細則等，進一步規定“因鋪設電線、電纜、水管、輸油管線、暖氣和燃氣管線等利用他人不動產的”可申請地役權登記。這些都為設立管道通過權制度提供了法律依據。再次，到中石油、中石化、中海油管道企業和管道途經省份開展調研，聽取各方意見并選擇甘肅省張掖市為樣本進行實地測算，最終形成了有關成果。

一是論證了建立管道通過權制度必要性和可行性。

根據《物權法》規定，土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。由于管道企業未取得獨立的土地權利，當土地承包經營權人利用土地的行為可能危害管道安全時，管道企業往往缺乏對抗的法律依據，很難要求其無條件拆除占壓物。借鑒國外經驗并依照國內法律的有關規定，依法確立管道通過權制度，使管道企業取得獨立的土地權利，從而減少土地矛盾，保障管道的安全通行，應是比較好的選擇。

二是結合實際提出管道地役權合同的基本思路。

1、確定了地役權補償系數。根據管道保護法規定，管道通過集體所有的土地，影響土地使用的，管道企業應當按照管道建設時土地的用途給予補償。我們經過調查，將管道運行對土地的影響劃分為對土地耕作功能的影響（農作物減產）、土地承載功能影響（禁止修建建、構筑物）、土地資產功能影響（土地流轉價值降低）等三類，并據此制定地役權補償系數。補償費用以永久性征地標準作為基數，乘以地役權補償系數計算。地役權補償系數由管道管徑系數和土地利用影響系數綜合確定。補償標準建議由省級人民政府制定。

2、確定了影響土地的補償范圍。根據管道保護法規定，管道中心線兩側各5m范圍為管道保護核心區域，也是土地限制使用的區域。因此將管道地役權的補償寬度確定為10m，補償費用采用分期或分年度支付方式。

3、確定了地役權合同主要條款。管道通過土地的具體位置以及占用土地的面積；補償費用和支付方式；對土地利用限制的要求；合同期限；當事人雙方的權利、義務和法律責任。地役權合同由國土部門組織管道企業和村民委員會簽訂。

G:課題研究報告最終對《石油天然氣管道保護法》提出了哪些修訂建議？

K:研究報告共提出21條修訂建議，其中修正15條，新增6條。重點圍繞以下兩個方面。

（一）完善預防施工挖掘損壞管道制度

1、完善管理體制機制。明確石油、天然氣管道是重要的能源基礎設施，受國家法律保護；成立專業的管道安全監管機構；將管道規劃和管道中心線等數據納入城鄉規劃管理并登記備案；建立管道保護聯席會議制度，明確規定規劃、建設、國土、安監等相關部門的責任；統一規定縣級以上人民政府發改（能源）部門為管道保護工作的主管部門，賦予鄉鎮政府、村委會管道保護的責任和義務，落實管道保護行政執法權等（見管道保護法修訂建議稿第五條、第六條、第二十條和第一章新增加條款）。

2、落實企業主體責任。在管道規劃、設計、施工、運營等環節實施完整性管理，定期開展完整性評價；加強高后果區管理；加強人防、物防、技防、信息防措施，強化施工現場安全指導責任；做好企業應急預案與政府應急預案相銜接；處理好管道建設運營與地方經濟建設的關系，跨省長輸管道應在途經省份設立聯絡協調工作機構（見管道保護法修訂建議稿第七條、第三十七條、第三十九條、第五十條）。

3、擴大社會參與渠道。實現全國管道地理信息系統互聯互通，建立管道保護免費統一呼叫電話，制定舉報獎勵制度，加強管道保護法律宣傳和文化建設，調動公眾參與管道保護工作的積極性，鼓勵社會組織參與行業自律和標準制定等工作（見管道保護法修訂建議稿第一章、第三章新增加條款）。

4、明確管道保護距離要求。嚴格規定新建管道應避讓城鄉規劃區和高后果區。在法律規定的油氣管道中心線兩側各5米的核心保護區范圍之外，根據管道輸送介質、壓力和管徑再分別設立一定距離的管道保護帶和安全咨詢區，管道保護帶內嚴禁修建人口密集場所和危險化學品生產經營場所，在安全咨詢區范圍內進行上述項目建設應征求管道企業同意和有關部門批準（見管道保護法修訂建議稿第十一條、第三十一條）。

（二）依法確立管道通過權（地役權）制度

1、明確管道通過權（地役權）法律地位。規定管道需要通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地的，依照《物權法》等法律、法規的規定，應當辦理地役權登記，取得管道地下通過和檢測、維修作業的等權利（見管道保護法修訂建議稿第十四條、第十五條）。

2、明確補償原則、補償范圍、補償標準。規定國土資源部門應當遵循保護管道安全、維護土地權利人合法權益的原則，按照管道中心線兩側各五米地域范圍，根據影響土地使用的程度和管道建設時土地的用途，制定補償標準，并對土地權利人給予補償（見管道保護法修訂建議稿第十四條）。

3、明確各方的權利義務以及權利登記等。在地役權合同中規定管道企業和土地權利人雙方各自應履行的權利、義務和法律責任。向當地國土部門辦理地役權登記手續（見管道保護法修訂建議稿第十四條）。

《管道保護》2017年第6期（總第37期）