本刊編輯部：一年多前的“11.22”東黃原油管道泄漏爆炸重大責任事故，用鮮血和生命警示世人，引發了一場聲勢浩大的輸油氣管道安全隱患整治攻堅戰。各級政府和管道企業以前所未有的決心和力度，清除各類隱患近2萬處，占總數超過6成。這既讓人感到鼓舞，又有一些擔憂。不僅剩下的隱患都是難啃的硬骨頭，而且隱患背后的有法不依、管理缺失、利益矛盾等深層次問題依然存在。如果不在建立長效機制上下功夫，那么新的隱患將會卷土重來。本刊邀請何翀、曹國正、錢曉棟三位嘉賓，就這方面的問題展開對話。

何 翀  甘肅省工信委安全生產與管道設施保護處處長

曹國正  中石化北京石油分公司密云油庫油庫主任

錢曉棟  浙江省能源局工程師（博士）

本刊編輯部：全國開展輸油氣管道隱患排查整治活動以來，已消除各類隱患19207起，占總數的65%，取得了明顯的成效，請問你如何判斷當前管道保護的形勢？

何翀：總體說，近幾年特別是青島“11•2” 油氣輸送管道特大事故以來，鮮血和生命擦亮了各級地方政府和油氣管道企業的眼睛，加深了各有關方面對油氣輸送管道保護工作極端重要性的認識，重視程度有了實質性的提高。各級行政首長親力親為，下定決心抓油氣管道保護工作；根據國務院的要求，各級都成立了油氣輸送管道安全隱患整改三年攻堅戰領導小組，明確了工作責任；以清理占壓為主的管道保護措施更加具體， 基本做到了存在問題、整改措施、責任單位、經費需求、完成時限“五落實”。重點地區和重點問題的督辦力度進一步加大。積極的措施收到了積極成效。以甘肅為例，2013年底共發現占壓570 處，到2014年末已經完成整改426處，占應清理數量的74%，剩余占壓144處都制定了推動工作的措施，制定了應急預案。尤其是國務院制定的三年攻堅計劃，表明了中央集中力量抓油氣管道保護的決心，吹響了油氣管道安全隱患整改工作的沖鋒號，為今后的工作提供了政治的、經濟的、法律的保障。可以說2014年的工作力度和成績都是空前的。但是也要看到，今后三年的任務并不輕松。因為剩余的占壓都是難啃的硬骨頭，情況復雜，矛盾很多，不容樂觀。

曹國正：輸油氣管道安全保護工作面臨的形勢依然十分嚴峻。一是受國際、國內整體環境影響，輸油氣管道成為恐怖襲擊目標,僅在2014年， 我所在的單位就先后收到恐怖分子襲擊加油站、油庫以及管道的預警，相關的安保人員、巡線人員精神緊繃，全面加強管道巡護和安全。二是輸油氣管道易成為打孔盜油違法犯罪分子侵害的目標。犯罪分子受利益驅使，覬覦管道，實施盜竊，更有甚者在管道建設之初就在管線上加裝盜油閥門，在后期運行時進行盜油作業，給管線運行造成安全隱患。尤其是成品油管道，因為對管道內油品的貪婪，不管不顧，打孔盜油，嚴重危及管道和周邊環境安全。三是危及管道安全的問題突出，尤其是在管道運行紅線范圍內還存在違章占壓、野蠻作業等隱患，更有大型工程作業中出現的偶然事件造成管道破壞。如2013年12月2日,滬昆客專第七標段(平壩縣馬場境內)施工塔吊發生倒塌,造成中石化西南成品油輸油管道破損,汽油泄漏。四是企業的管道作業存在人為操作失誤，造成安全生產事故。五是城市管道管理缺乏現代化的信息智能管理方式，管道建設本身埋藏在地下，隨著城鄉建設的快速發展，新的建設項目稍有不慎，就可能發生安全事故。

錢曉棟：在青島和臺灣高雄等重大管道事故的警醒下， 浙江省開展了以輸油氣管道安全為重點的“六打六治”打非治違專項行動，也將輸油氣管道安全保護工作提到了前所未有的高度。領導重視，責任落實，召開專題會議，落實責任部門，明確工作分工，研究部署“打非治違”專項行動，領導帶隊，親臨現場，督查油氣管道重大隱患整治情況。全面聯動，合力推進，強化省、市、縣部門聯動，充分發揮發改部門統籌協調，公安部門執法打擊，安監部門綜合監管職能，協同參與的長輸油氣管道隱患整治工作；強化政企聯動，督促管道企業履行主體責任，加快隱患整治進度。按照“突出重點、分類推進”的原則，重點整治省、市安委會掛牌督辦重大隱患，研究探索隱患整治工作機制，“一點一案”有序推進。截至2014年底，浙江省已建石油天然氣管道3125公里，列入2014年輸油氣管道治理隱患239處，整治完成207處，完成率達86.6%，其中省級督辦隱患22處，完成19處，隱患整治力度空前，成績也十分突出。同時在管道立法工作上,浙江省在2014年頒布了全國第一部省級管道保護條例——《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》，出臺了與之配套的《監督檢查規定》。今后管道保護工作要在保持當前良好勢頭的情況下，加大培訓宣傳，依法開展隱患整治，合力根除重大隱患,減少新增隱患。

本刊編輯部：在當前眾多隱患背后，存在一些深層次問題和矛盾，如果不解決，將影響整治效果，你認為最突出的有哪些？

曹國正：一是管道建設本身存在的問題。管道建設之初的用地屬于臨時性用地，用地補償也是臨時性的，而建設完成后，《管道保護法》對管道附近的土地使用提出了要求，這對沿線土地權屬人來說本身就有“吃虧”的結果，造成其對管道保護配合工作就有一定的抵觸情緒，對管道保護形成負面影響。

二是各級政府積極性不高。管道保護在一部分領導看來屬于“出力不撈好”的份外工作，雖說安全很重要，但終究沒有醒目的GDP更受歡迎，而且管道安全風險較大，出了問題要受處罰，影響自己后續發展。

三是歷史問題解決不易。因為清理違章占壓問題關系到當事人的直接利益，而且近些年來群眾的法律意識日漸增強，物權法、安全生產法、管道保護法等法律也開始深入人心，維權意識普遍提高，以往簡單的手段難以見效。還有一些工作人員，有法不依，失職瀆職，把本應做好的本職工作當作向管道企業討價還價的砝碼，形成各方都想解決而無法解決的被動局面。

何翀：油氣管道保護深層次問題和矛盾，主要表現在油氣管道占壓清理方面。

一是源頭治理不足。管道建設規劃由國家發改委會同有關部門直接制定，地方尤其是縣區一級政府部門參與度低，加之管道企業沒有及時報備管道竣工驗收圖，有關部門不知情，造成工、農、林、商項目反復占壓。

二是建管分離的后遺癥。由于管道企業投資、建設、管理自成體系，相互溝通不夠，建設方為了盡快完成任務，有時采取不夠規范的建設方式，尤其是與管道上方土地的所有者、使用者缺乏有效溝通和政策宣傳，管道建設竣工之時往往就是形成管道占壓的開始。

三是管道建設和城鄉發展矛盾突出。由于管道建設規劃和城鄉發展規劃脫節，管道建設對城市經濟發展預見不足，管道建設成不久就被快速發展的城市和工業園區包圍，管線被迫搬遷。

四是管道保護和地方群眾存在利益沖突。管道保護法規定了管道與周邊建筑物的安全距離，限制對土地的開發利用，加之管道建設屬臨時用地， 造成管道地下通過權與土地所有權人、使用權人利益相沖突。農民在自家承包地里修建大棚、種樹、修建小型設施本屬正當權益，但因下面有管道通過，違反了管道保護法的相關規定。土地使用權成了有限使用權。

五是管道運行對農作物產量的影響。由于管道加熱、加壓和高速運行產生的熱量，造成管道經過的上方土壤溫度變高，水分蒸發加快，農作物孕育期提前，使農作物不同程度出現出苗差、死苗、發黃和減產等現象。

六是企業協調處置效率有待提高。清理違章占壓往往涉及對當事人補償，但管道企業決策報批程序多，等批復下來，對方又要求漲價，造成原來的清理協調方案失效，增大了清理成本，行政成本也相應升高。

錢曉棟：主要有以下幾方面的問題：一是管道保護監管體制初步建立，執法形式有待創新，執法力量有待加強。隨著《浙江省石油天然氣管道和保護條例》以及配套《監督檢查規定》的出臺，我省管道保護監管體制初步建立，明確了管道保護的部門分工和執法程序，增加了鄉鎮政府（街道辦事處）和村級組織管道保護工作職責，但作為管道保護主管部門執法力量薄弱的問題仍然突出，目前除公安機關外，其余包括發改在內的管道保護部門既無專業執法隊伍，又無人員、編制和經費，若保持現有人員編制，要依法開展管道保護工作，執法形式有待進一步創新，如浙江嘉興等地已開展將管道保護納入城市綜合執法試點工作。

二是政企聯動薄弱，企業主體責任有待提高。管道企業與管道沿線的鎮政府（街道辦事處）、村委會銜接不夠，聯系不緊，使得一方面地方政府對管線的實際情況掌握甚少，另一方面沒有鎮政府、村委會的協調推動，管道企業僅靠自身難以完成整治工作。同時企業主體責任意識有待進一步加強，一是少數管道企業日常巡線不到位，巡線質量有待提升，巡線員責任心不強，不能及時發現并上報安全隱患，不利于隱患點的及時解決；二是管道建設方與后期運維方銜接不夠；三是少數管道企業管道保護主動意識還有待加強。

三是加強規劃控制，進一步科學把控項目審批。隨著地方經濟和社會快速發展，原人煙稀少地區開始開發建設，居民小區、開發區廠房等建在管道附近，甚至圈占管道的情況增多，導致安全隱患的源頭增加。要不斷完善管道的專項規劃，加強與城市道路交通組織、消防等專項規劃設計的對接， 提高規劃的深度和廣度，為指導管道安全建設、運營提供更多的規劃依據，同時要嚴格把關審批，優化項目管理程序。

四是提高管道保護宣傳力度，加強群眾安全意識。管道沿線村鎮對違法建筑物存在僥幸心理、麻痹大意，管道沿線單位和群眾對管道安全防護意識不強的情況還時有發生，亟需進一步做好管道保護宣傳工作，加強管道保護法、條例的學習，強化管道事故危險性教育和安全知識宣傳，提高各管道沿線單位和周邊群眾的管道保護意識，努力營造群眾參與監督、社會廣泛支持保護管道安全的良好社會氛圍和外部環境。

五是加快建立管道保護應急救援機制。《管道保護法》僅規定了管道企業的應急救援責任，當前亟待建立政府領導下的社會應急響應和救援機制，我將該工作納入《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》，力促各地建立油氣管道應急救援組織體系，明確相關部門工作職責，健全監測監控和預警預防機制等，提高輸油氣管道安全保護能力。

本刊編輯部：在管道隱患整治攻堅戰中，你認為怎樣才能將政府主導和企業主責有機結合形成工作合力。

錢曉棟：在管道保護中，政府主導和企業主責兩者相輔相成，根據《管道保護法》和《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》要求，政府應承擔管道建設和保護的相關監督管理工作，管道企業應承擔管道的主體責任，政府和企業應根據各自的職能義務，工作優勢，合理承擔各自職責。政府要充分發揮自身監管及綜合協調職能，督促管道企業解決安全隱患，綜合協調，在管道企業和隱患業主間搭建橋梁，保障各方利益，促進隱患快速、合理消除。企業要充分發揮自身主體責任意識和技術力量，管道作為企業財產的一部分，要由內而外做好管道保護工作，一方面確保管道本質質量，另一方面做好管線巡護，防治外部隱患產生。此外，在當前管道保護工作中，政府和企業還需加強配合做好以下三方面工作:一是做好管道保護宣貫工作，加強人員培訓，提高沿線各級政府、企業、群眾的管道保護意識，理解和支持管道保護工作；二是做好管道路由規劃報備工作，管道企業要及時向地方政府各級規劃部門、土地管理部門送達管道走向圖及相關資料，確保日后城市規劃設計時避讓管道。三是發揮企業科研技術優勢，協同政府積極探索建立企地聯防、聯治、聯建的長效保護機制，為管道安全運行創造良好的環境。

曹國正：一是各級政府充分發揮職能作用， 由政府部門搭建促進管道保護與管理的平臺，管道權屬單位都在這個平臺詳細報備管道信息，在管道經過的區域內所有的施工和建設工程都要經過管道保護系統的比對，防止因盲目施工而影響管道安全。比如北京市通州區政府就建立了覆蓋轄區的所有管道網絡系統，該系統可以對轄區管道外部情況進行有效監視，從而規避了各類危及管道安全的事故，保證了施工和管道運行安全。

二是政府主導建立具有可操作性的企地聯動預案，并定期進行演練，確保緊急情況下各方能夠正確應對。目前企業都有自己的應急預案，但在區域內相互間是沒有聯系的、獨立的，這需要在政府主導下形成聯動預案，從而提高突發事故應急能力。

三是充分發揮各級聯席會議的作用，有效推動管道安全工作的具體實施。針對管道占壓以及安全距離不足等問題，通過聯席會議加強地方政府職能部門協調。清理違章占壓涉及多方利益，單靠企業自身力量難以解決，需要政府一手托兩家，按照占壓物產生責任的不同，合理劃分和界定去除占壓物費用的承擔比例，妥善解決各種危及管道安全的占壓物。

四是管道企業應加強內部管理。提高巡線隊伍的政治和業務素質，采用人防、物防、技防、信息防等措施，減少和杜絕新的違章占壓，確保不再出現新的危害管道安全的問題。

何翀：根據法律法規要求，油氣管道安全保護的主體責任在管道企業，地方政府主要是履行屬地監管責任。但是在當前清理管道占壓中，面臨很多矛盾，情況復雜，在談判理賠方案時，管道企業往往處于劣勢地位。在這方面，僅僅靠管道企業的主體責任是不夠的，地方政府必須發揮主導作用， 勇于承擔協調地方利益的任務。所以筆者以為，在油氣管道保護方面，必須把地方主導和企業主責有機結合起來，充分發揮地方政府和管道企業兩個積極性。具體分工是，在管道內部安全方面，企業要承擔主要責任，地方政府主要是監督管理；在清理占壓方面，協調地方關系和理賠談判，主要由縣區一級地方政府承擔，管道企業主要是承擔清理占壓技術方案制定和理賠資金支持。可謂地企同心，其力斷金。只要地方政府和企業齊心協力，油氣管道保護工作三年攻堅任務定會如期完成，如果力度再大一些，提前完成任務也是不難的。但是，近來一些管道企業遇到重大問題往往把責任推給地方，等待地方政府去組織占壓清理。這種傾向應當引起重視。◢

《管道保護》2015年第2期（總21期）