吳錦強  西部管道公司安全副總監、總經理助理、管道處（保衛處）處長

木合塔爾•玉素甫  西部管道烏魯木齊輸油氣分公司副經理

慕進良  西部管道塔里木輸油氣分公司副經理

何 剛  西部管道獨山子輸油氣分公司副經理

馬春陽  西部管道甘肅輸油氣分公司副經理

郁 征  西部管道酒泉輸油氣分公司副經理

高學峰  西部管道蘭州輸氣分公司副經理

吳錦強（主持人） ：石油天然氣管道保護法于2010年6 月25日經十一屆全國人大常委會第十五次會議審議通過，10 月1日起實行。法律頒布實施5 年來，對于保障我國石油天然氣管道輸送安全，維護國家能源安全和公共安全，促進油氣管道運輸和社會其他各項事業協調發展，具有十分重要的意義（發揮了積極作用）。西部管道公司廣大干部員工認真學法、守法、用法，履行法律賦予的責任與義務，保障了國家能源大動脈的安全暢通，管道保護法已經成為我們開展管道保護、保衛工作重要的法律武器。

何剛：我們在實踐中體會到，管道保護法的實施提升了管道保護工作的地位，為管道保護提供了強有力的法律支持。開展管道保護工作必須有法可依、有法必依。

管道保護法明確了政府、企業及社會各有關部門的責任，為建立管道保護管理機制奠定了基礎。管道保護離不開地方政府及社會各界的支持與理解，而達成共識的基點就是管道保護法。

管道保護法還明確了危害管道安全應承擔的法律責任，細化了禁止危害管道安全的行為， 增加了對違法修建的建筑物進行拆除的具體規定，這在一定程度上提高了管道占壓清理的可操作性。

高學峰：作為我國第一部保護特定設施的專門法律，管道保護法首次從法律角度規定了石油天然氣管道有關各方的權利和義務，理清了管道活動中的有關法律關系，規定了管道保護措施， 明確了各相關方的責任。有幾個突出特點：一是強調管道企業是維護管道安全的主要責任人，明確了管道企業的責任和義務。二是明確了政府及有關部門的管道保護責任。三是維護土地權利人的合法權益，管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應按管道建設時土地的用途給予補償。

慕進良：管道保護法實施5年來，分公司員工在學法、知法、守法、用法方面得到了質的提升，在管道日常管理工作中能夠積極、主動做到“合法建設、守法運行、依法保護”。在青島“11.22”輸油管道爆炸事故后， 管道員工更加認識到了法律的威嚴和責任的重大，在對外協調和日常工作中，注重以法律為依據，每項工作的每個步驟都重依據、留痕跡，重預防、求實效， 有效履行了管道員工應盡的法律責任與義務。

郁征：輸油氣管道除了涉及企業的生產和經營外，還與老百姓的日常生活密切相關。因此， 管道保護至關重要。管道保護法明確了政府有關部門的管道保護職責，強化了管道企業在管道建設、巡護、檢測、維修及安全監測等方面的義務和責任，規定了管道與其他建設工程相遇時的處理原則和程序，嚴格禁止在管道沿線從事危害管道安全的違法行為。實施5年來，廣大員工通過學習掌握，在處理違章占壓和第三方施工等外部安全隱患時，能夠熟練運用法律條款進行處理， 有力維護了管道正常運行。這部法律既是管道安全重要保障，也是衡量各級干部、廣大員工是否依法辦事、依法治企的標桿。應該說，該法的實施對加強管道保護，維護國家能源安全，改善民生，促進社會穩定發揮了重要作用。

木合塔爾•玉素甫：在管道保護法實施的5年中，我們依靠法律制止了大量的違法占壓，避免了多起事故的發生。管道沿線的政府、企業、居民也從不理解管道保護工作，到主動要求參與管道安全管理，逐步形成了“管道保護，人人有責”的良好氛圍，管道安全也日益成為公眾關注的焦點。管道保護法在給我們帶來執法依據的同時，也賦予了我們更多的社會責任，如何利用好法律，如何履行好法律規定的責任，是管道企業需要認真思考和解決的問題。隨著經濟的快速發展及輸油氣管網的擴大，管道保護與城市規劃的矛盾日益突出，相應地保護管道安全的責任和任務越來越繁重，管道保護法的地位越來越重要。

吳錦強：當前在法律實施中還存在一些突出問題，如管道保護管理體制沒有得到完全理順，央企和地方的責任界定不清，各自應承擔的責任還未得到完全落實，法律規定的一些條款過于原則等等，這些都會影響到法律實施的效果。

慕進良：一是在管道建設用地方面，石油天然氣管道保護法第三十條規定，嚴禁管道線路中心線兩側5米地域范圍內種植深根植物、挖塘、蓋房、排放腐蝕性物質以及修建其他建筑、構筑物等。但因管道建設時只有臨時性征地，未取得土地永久使用權，加之土地法、物權法規定， 取得土地使用權的戶主有權利合法使用所屬土地，所以造成管道核心保護區域范圍內危害管道安全的行為屢禁不止，甚至沿線百姓為取得補償蓄意在管道上方種植樹木。建議國家將管道中心線兩側5米范圍土地使用權征收， 以此杜絕危害管道安全現象的發生。

二是當發生違法侵占、侵害輸油氣管道現象時，管道企業作為責任單位因沒有行政執法權， 存在維權難、清理難、隱患消除難的情況，建議將油氣管道外部安保、占壓清理等責任明確劃分到地方政府，使法律得到有效執行。

馬春陽：管道保護法由于部分條款過于籠統，在具體實施過程中存在認識不一、難以操作等問題，急需研究制定符合當地實際情況的實施細則。具體來說， 主要體現在以下幾方面：

一是管道保護沒有形成自上而下統一的監管體系。管道保護法雖明確了能源主管部門為管道保護主管部門，但目前甘肅省由工信部門牽頭負責，工信部門沒有執法權，遇到占壓等難題，不能進行行政執法，管理工作比較被動。

二是管道建設用地性質亟需明確。管道建設參照臨時用地標準給予補償，由于管道埋設后影響土地使用，管道企業與沿線農戶的矛盾越來越大，地方要求永久征用管道用地或給予經濟補償，致使管道管理難度加大。

三是管道保護法部分條款比較原則，在實際工作中很難執行。如對于深根植物的界定，地方政府與企業認識不一致，應由政府主管部門牽頭組織專家研究制定一個標準，以方便操作。新建居民小區、醫院、車站、學校等人群密集場所與油氣管道的安全距離，因為新修訂的輸油（氣）管道工程設計規范中無相關規定，需要予以明確。

四是管道保護法存在執行不嚴、處罰落不實的問題。不管誰的責任，基本都是要求管道企業負擔費用。僅靠上級督辦、層層協調，效率低、成本高。

五是地方政府專門制定了管道保護工作規則，明確了各部門的職責，但沒有可操作性的的獎懲辦法，在實際工作中存在上緊下松的情況，很難落到實處。

何剛：影響法律實施的因素有以下三個方面：

一是在推進管道保護工作中企業和地方的責任界定不清， 一些地方的管理及執法部門不明確，而且從全國來看，存在管道主管部門不一致和不在一條管理線上的情況，這些都給我們開展工作帶來困難和不便。

二是管道地下通過權受法律保護的力度還不夠，目前地方經濟發展和城市建設的速度很快， 但在快速發展過程中對土地規劃和利用的矛盾比較突出，由于各方利益不一致產生的糾紛也不少，但管道保護法對如何理順管道建設與城鄉規劃的關系沒有作出明確規定。

三是管道保護法對較嚴重的第三方破壞或違法占壓等尚不構成犯罪的行為沒有給出具體的違法處罰措施，也沒有明確統一的執法部門，只是規定依法給予治安管理處罰，處罰沒有規章和標準可依，容易出現處理失當的情況。

高學峰：存在土地補償標準不明確的問題。管道保護法第二十九條至三十五條對管道周邊土地利用行為進行了約束，土地所有人和使用人對此非常敏感， 補償標準成為用地矛盾的焦點。雖然管道保護法第十四條、第二十七條規定了需要管道企業補償或賠償的情形，但并未對補償的標準、范圍作明確的規定。

在實際工作中，常常會聽到群眾說這樣的話：土地是我的， 你們憑什么不讓我蓋房子、種樹。因此，建議在地方立法中對補償標準和范圍作出明確規定。

郁征：依據土地法和物權法規定，管道途經農田地段的土地使用權歸農戶。近年來，出現管道上方種植小麥大面積減產的情況，但又無相應賠償，農戶只有種植果樹、育苗等保障經濟收入。如果為保障管道安全強行清理勢必激化矛盾，造成社會不穩定。

木合塔爾•玉素甫：雖然管道保護法給我們的工作提供了有力保障，但在具體實施過程中我認為還存在以下幾點問題：

一是法律規定的管道保護部門不清晰，沒有形成統一的管理部門，在我們需要維權時不知道該找哪些部門，這個問題越到基層政府越突出。

二是管道通過土地時只取得了土地他項權，甚至管道通過農民的宅基地，也只是進行了三年的青苗補償或一次性占地補償， 給以后管道保護造成困難。比如，在宅基地內蓋房子、在農地上種樹育苗、在林廠內種植防風林等，我認為主要原因是法律的不健全和管道路由選設不合理。從長遠來看，上述問題的解決不能僅靠行政手段和簡單說教，更需要對法律進行完善。

三是部分條款存在量刑不明確或量刑過輕的情況。我們遇到最多的就是光纜被第三方施工損壞了怎么依靠法律解決、管道被惡意占壓了怎么依靠法律清理等，雖有法律但不知道該如何處置違法行為成為工作中的尷尬問題。如今，管道法已經實施5年了， 應該根據社會的發展和形勢的變化，及時對部分條款進行修訂。

吳錦強：法律的生命在于實施， 法律的權威也在于實施。近年來各分公司不斷加強和完善法律實施，如依法清理違章占壓，預防第三方施工挖掘傷害，制定事故應急預案， 開展事故演練，加強巡護隊伍建設，開展法律宣傳，推進央地合作等等，取得了突出的成績，但同時還有不少需要改進和提高的地方。

郁征：隨著城鄉建設速度加快，管道保護僅發揮企業自身力量遠遠不夠，還必須緊緊依靠地方各級政府。目前有些地方在進行城鄉規劃和建設時，政府不同職能部門之間互不通氣，造成管道建設用地的用途一再改變， 出現新區、新建項目包圍管道的情況，給管道安全留下了嚴重隱患。我覺得管道保護法的貫徹更應該從源頭抓起，嚴格落實后建服從先建的原則。這樣，在處理違法占壓、第三方施工破壞等問題時，才能做到依法依規。管道巡護要加強隊伍和制度建設，要明確基層單位的管理職責。每周對所轄管道開展兩次正式抽查， 每天對GPS巡線系統逐一抽查， 抽查結果要形成基礎資料，并明確獎懲措施。

何剛：主要應從以下幾個方面進行改進：

一是依法解決外部安全隱患。不能一味靠經濟補償，要學會運用法律訴訟解決問題。今年3月，64團11連農戶翟某在管道上方種植楊樹，多次制止無效后，分公司決定通過法律途徑解決。翟某得知后，同意明年春天無條件將占壓樹木自行移除，并與分公司簽訂協議，如違約除將被強行移除，所有后果翟某承擔。

二是創新管道保護思路。對歷史遺留下來的管道占壓，一時難以徹底解決，可以先采取物理隔離、監控等暫時性削減和控制風險，然后通過積極協調、溝通，依靠政府支持最終徹底解決。分公司對獨-703線成品油線通過奎屯市管段，就是采取這種方法進行綜合治理的，先采取隔離措施有效防止周邊對管道保護范圍進行“蠶食”，然后協調政府相關部門，將該管廊帶規劃建設為公共綠地。

三是主動做好宣傳解釋工作。今年分公司管道轄區增加了新建可克達拉市、胡楊河市、霍爾果斯市等重大項目。分公司變被動為主動，積極走訪相關規劃和建設部門，了解規劃建設情況，匯報管道線路走向和安全保護要求，收到了事半功倍的效果。

四是科學評估各類占壓物對管道的影響。比如，哪些植物根系會影響管道安全，我們可以采取請教專家、查閱資料和開挖驗證等方式，科學判斷其對管道防腐層的影響并采取相應措施。比如北疆地區大面積種植的枸杞， 經開挖驗證，根系深度不到50厘米，到達不了管道本體。如果采取一刀切清理，不但浪費大量資金，而且還影響群眾的收入。

慕進良：應該從以下三個方面加強和改進：

一是地方政府對油氣管道的保護重視程度明顯提升，但建議在法律層面明確以政府作為防止第三方破壞的主體，加大執法力度，有效震攝妨害管道安全的各類違法犯罪行為。

二是管道企業應加大法律的宣傳力度，主動與當地政府聯合開展普法活動，進一步提高沿線干部群眾的遵法守法意識。

三是管道企業要加強事故搶修專業人員的能力素質培訓，既要開展針對特殊環境（如沼澤、水域、隧道及惡劣天氣條件）下的日常演練，又要結合地方特殊設備和資源開展協作演練，做到資源共享和整合，使人員優勢和設備效能得到充分發揮和提升。

木合塔爾•玉素甫：確保管道安全受控是管道保護工作的最終目的。應該做好以下四個方面的工作：

要加強自身能力建設。這些能力包括風險辨識能力、風險管控能力、應急處置能力等。

要加強與地方政府的溝通交流。要了解政府的長遠建設規劃，以避免城鄉建設造成新的管道隱患。應主動爭取政府的支持，將管道安全監管列入政府日常工作，引起各級領導的重視。

要與管道沿線的居民、企事業單位交朋友。對矛盾不躲、不等、不拖，才是化解矛盾最好的辦法。我認為，管道保護也需要打一場“人民戰爭”，只有獲得公眾的支持和理解，管道保護工作才能越開展越順。

要通過技術手段來保證管道本體安全。本體安全是根本。通過進行定期檢測和維護，減少管道自身的“健康”隱患。◢

《管道保護》2015年第4期（總第23期）