編者按： 近年來，因第三方施工挖掘導致管道破損的事故頻繁發生，一些還釀成了重大事故，給國家和人民群眾生命財產造成很大損失，成為管道管理面對的嚴重挑戰。如何加強政企合作，建立長效機制，從管理、技術角度提升第三方施工管理水平，本刊編輯部特別邀請五位長年工作在管道保護工作一線的管道管理專家共同探討這個重要話題。希望廣大讀者也能一起參與討論，將你們的觀點和建議發給我們。

劉志剛  中國石油管道公司管道處處長
吳錦強  西部管道公司總經理助理 安全副總監 管道處處長
葛艾天  北京天然氣管道公司管道處處長
顧清林  西氣東輸管道公司管道處處長
冼國棟  西南管道公司管道處處長

主持人： 第三方施工挖掘損壞管道，在所有風險因素中，它的發生頻率和造成的后果如何？請用本公司近年的統計數據說明。

葛艾天：和其他運輸方式一樣，管道輸送也存在一系列風險因素，如第三方破壞、內外腐蝕、地質災害、制造缺陷等，其中，第三方破壞的頻率和后果在所有風險因素中排在前面，成為威脅管道安全運行的主要風險之一。以陜京輸氣管道系統為例，自1997年至今發生的9起干線泄漏事故中，有5起是由第三方破壞直接引發的。

管道第三方破壞，就是除去業主和承包商之外的其他人員的行為對管道造成的破壞，主要表現為施工行為，特別是機械鉆挖造成的外防腐層甚至管壁損傷、穿孔。“第三方”范圍比較寬泛，包括企業、個人等，與管道運營方沒有直接有效的合同約束，其行為具有極大的隱蔽性、隨意性和廣泛性，管道維護人員對其進行預測和控制的難度極大。以陜京管道為例，2004年和2006年發生在陜西的兩起第三方破壞造成管道泄漏事故，分別是由當地村民利用機械在管道周邊平整土地和取土墊路造成的，均為臨時起意、施工周期不足4小時，事先沒有通知管道運行人員。深入分析這兩起看似偶然的事故，其背后存在著管理不到位的必然因素。首先，管道地面標識不足，第三方無法通過地面標識判斷出管道的準確走向和位置；其次，管道埋深不足800mm，且沒有警示帶。另外，機械手均為臨時雇用，事發后詢問發現其對管道基本情況和事故后果幾乎一無所知。

劉志剛：“十二五”期間，中國石油管道公司共發生4起第三方施工損傷管道事件，分別是馬惠線2011年“12.6”、2012年“5.11”，泰青威萊鋼支線2014年“2.12”和新大一線2014年“6.30”事件。馬惠線兩起事件均為裝載機平整土地時損傷管道，萊鋼支線事件為不法分子夜間盜挖河沙誤傷管道。新大一線“6.30”事件是近年較為嚴重的一起第三方施工損傷管道事件。2014年6月30日18時58分，大連岳林建筑工程有限公司在金州區路安停車場附近，進行水平定向鉆施工時，將新大一線輸油管線鉆通，導致原油泄漏，部分溢出原油流入市政污水管網，在排污管網出口處出現明火，雖無人員傷亡，但經濟損失巨大。此外，第三方施工損傷光纜的事件也時有發生。

顧清林：西氣東輸管道公司所轄管道多穿越長三角、珠三角、華東、華中等人口稠密且經濟發達地區，經濟建設活動頻繁。2008年～2015年，與管道相關的第三方機械施工平均每年的增幅超過20%。2013年最高達到3999次，近兩年保持在3300次左右。共發生斷纜事故140起，管道損傷事故3起。這也在一定程度上反映了企業對第三方施工損壞的防控水平。

公司通過總結事故教訓，要求全體員工樹立正確的第三方施工風險管控理念，即：

（1）將通信光纜作為“生命線”工程進行管理，斷光纜等同于斷管道；（2）管控第三方施工最大的風險是未能提前收集施工信息；（3）主動服務，協調推進，大型施工依法審批，小型施工快速通過；（4）管護失控是處置不力的必然結果，施工一天不撤場、隱患一天不消除；（5）第三方施工溝通協調遵循大事講原則，小事講風格。

吳錦強： 2009年至今，中石油西部管道公司共發生第三方施工造成的管道防腐層及管道本體受損事件4起，造成管道斷纜等事件年均10余起。第三方破壞風險呈現以下特點。

一是隱蔽工程事故率高。2014年中石油新大一線“6.30”、2016年西氣東輸二線“7.21”等影響較大的第三方破壞事故，都是地質勘察等隱蔽鉆探作業導致的。二是春秋兩季施工旺季、春秋耕時節第三方破壞事故高發。三是管理薄弱的站隊、管道保護意識淡薄的地區第三方破壞事故率高。四是原油和成品油管道在靠近江河湖海等環境敏感區管道第三方破壞風險高，后果更嚴重。五是管道與公路、鐵路、市政管網交叉多、間距不足的地區第三方破壞風險高。

造成第三方破壞事故發生的原因，一是法制環境不健全，部分企業和個人法制觀念淡薄，對

管道保護有法不依，執法不嚴，追責不足；二是管道保護宣傳不夠，管道沿線企業和居民對管道走向等基本情況不清楚，對管道的重要性及破壞后果的嚴重性不了解，違法違規、擅自施工；三是人員素質和能力偏低，責任心不強。部分管道管理人員和管道巡護人員對于第三方施工信息和風險不能及時發現、及時識別、及時制止，對第三方施工監護失之于寬，流于形式；四是管道管理 家 底 不 清 ， 情 況 不 明 。 管 道及光纜的位置、埋深、標識不清不全，管道高后果區、環境敏感點、人口稠密區、河流穿跨越、公路鐵路交叉位置與角度，不能及時識別和更新。

冼國棟： 近年來第三方施工挖掘損壞管道的事故屢屢發生，我認為深層次原因主要有以下幾個方面：

一是部分新建管道設計線位與實際線位偏差較大，尤其是部分管段光纜未與管道同溝敷設，位置偏移較大，造成管道運維管理困難。二是巡護工作落實不到位。部分巡線人員工作責任感不強，未按要求開展巡線工作，導致不能及時發現危害管道安全的第三方施工。

三是部分巡線人員對第三方施工項目風險識別不到位，尤其是對使用水平定向鉆的施工項目，雖然在管道保護區域外施工，但最易發生損傷管道事故。四是施工方對破壞管道會造成的嚴重后果認識不足，法律意識淡薄，存在僥幸心理。五是技術防護手段目前還不夠先進，有一定的局限性。

主持人： 公司主要采取了哪些管理和技術措施來進行治理？成效如何？

顧清林： 西氣東輸針對第三方施工事故，采取了以下措施：

（1）建立和完善第三方施工風險防控管理體系。制定了管道線路風險管理程序、管道線路第三方施工管理程序、管道巡護管理程序等管理文件和管道風險評估與控制作業指導書、第三方損壞風險評估與控制作業指導書、巡護與巡線作業指導書等作業指導文件，做到了有章可循、有律可束。

（2）（2）做好信息的收集、核實、獎勵與跟蹤。公司對第三方施工進行劃區分級管控，管道兩側5米為嚴控區，5米至100米為實控區，100米之外為預控區。管道第三方施工有效信息包括實控區內施工前信息，由預控區進入實控區前的各類建設施工信息，以及預控區內有關爆破、采砂、拋錨及修建碼頭等施工前的準確信息。施工有效信息一經確認，當場獎勵50～200元。管道線路管理人員負責做好詳細記錄，跟蹤施工信息，做好現場布控，直至施工結束。

（3）（3）嚴格監管第三方施工過程。小型施工高效協調，快速通過。鄉村公路、有線電視、自來水等村村通工程，小型清淤、圍墻、圈舍、季節大棚、深耕機械耕種、土地平整等小型第三方施工，在取得管道保護主管部門審批授權的前提下，實行二級單位自行處置。協助施工單位制定快速通過管道保護方案，待建工程與管道交叉處可優先施工。大中型施工按“六步法”嚴格管理。在其可行性研究或初步設計階段就開始協調處理，提出管道保護要求和其他注意事項，協助制管道保護方案報地方管道主管部門審批、備案。即：聯合現場勘查→開挖驗證→組織審查施工方案→簽訂安全防護協議→施工全過程監督→聯合驗收，形成閉環。

葛艾天： 從陜京線多年實踐看，以下幾個方面的措施對于防范管道第三方破壞十分重要。

（1）管道標識。公司已普遍使用加密樁來實現管道上任意位置的標志通視，避免管道位置不清的問題。同時，在樁體上噴刷有效聯系電話，方便施工方聯系咨詢。如果管道與大型工程相遇，用拉設警示帶、插彩旗等方式明確指示管道保護范圍，也不失為一種有效手段。近年來新建管道上方敷設的管道警示帶，也能發揮最后一道防線的作用。

（2）管道覆蓋層。除了合理加大埋深防范挖掘破壞之外，在管道和開發區、高速公路、高鐵等大型工程相遇等第三方破壞風險明顯上升的位置，在管道上方鋪鋼板、混凝土覆蓋層等，可有效提高管道的物理防護能力。

（3）宣傳告知。管道保護宣傳工作貫穿管道運行維護的全周期，只要堅持開展，就能收到效果。對管道沿線居民，可采用獎勵、送溫暖、節日拜訪等方式，調動他們提供第三方施工信息的積極性；對管道周邊施工單位和大型挖掘機械操作手，引導他們按管道保護法規定先辦理審批手續后施工。

（4）管道巡檢。公司基本實現了每日巡檢，但在保證巡檢率的基礎上，還應切實提高巡檢質量，確保及時發現第三方施工苗頭，及時識別帶來的風險。為此，要采取多種方式對線路管理及巡護人員進行培訓，提高其風險管理技術水平。

吳錦強：西部管道公司通過實施以下措施，防范第三方施工損傷管道風險。

（1）加強管道保護宣傳。大力宣傳管道保護法律法規，深入鄉鎮，貼近群眾，以案說法，宣傳保護管道及油氣設施對改善民生、保障公共安全的重要意義。對管道周邊施工單位和沿線鄉鎮、村組、農戶，要進行重點宣傳，以形成保護管道的良好社會氛圍。尤其是在每年的3～5月和9～10月春、秋兩季農業耕作期間，對穿越農田段重點進行排查，并將管道保護工作宣傳到戶。

（2）加強線路標識管理。全面排查人口密集區、易動土、地質災害風險較高管段的地面標識，進行補充和完善，使管道企業自己和第三方施工人員一目了然。

（3）加強光纜管理。管道通訊光纜一般伴隨管道敷設，若管道受到破壞，那么光纜必然首先被破壞。西部管道公司將光纜第三方損傷納入地區單位安全生產考核內容，設置了“零斷纜”指標，用來衡量地區單位管道保護工作水平，使工作壓力有效傳遞，責任層層落實。

（4）加強第三方施工風險的評估和監護。在線路附近有施工跡象時，要及時與施工方聯系，設立相關標識或派人現場看護。監護時要講清楚需要通過哪些程序、與各種建筑物的安全間距、限制使用機械和施工方法。要堅持“第三方施工無小事”的原則，對隱蔽鉆探施工要開挖探坑，重點監護；對小工程也要設置臨時標識，進行現場監護。

（5）加強人員素質和責任心。做好員工培訓，確保能夠及時識別風險，有效監護第三方施工，防止各類施工協調配合不當。當探測儀無法準確測定管道位置和深度時，要進行人工開挖確認。嚴格按照規定頻次和路線對管道進行巡護， 對環境敏感點、人口密集區和地形復雜點進行加密巡護。

冼國棟： 自2011年11月西南管道公司成立以來，所轄管道沿線第三方施工超5000處，但未發生一起管道損傷事故。這主要得益于公司針對第三方施工探索、實施了行之有效的管理措施。

（1）實行第三方施工“ 三色”預警機制

所謂“三色”預警，是指用藍、黃、紅三種顏色對第三方施工項目危及管道安全的潛在風險或監管風險大小進行級別預警，三種顏色分別代表風險預警的級別和風險大小。其中紅色預警的級別最高，風險最大，藍色預警級別最低，風險相對較小。

對藍色預警項目，要求線路巡護人員密切跟蹤施工動態，加強對管道周邊環境變化的識別判斷，及時調整預警級別和防護措施。對黃色預警項目，要求線路巡護人員加大施工項目周邊管段巡護頻次，密切跟蹤第三方施工項目動態，向工程項目相關方發放油氣管道第三方施工安全告知書或相關函件，互通聯系信息，加強關聯段的管道保護宣傳工作，并及時向當地政府管道主管部門報告。同時在關聯管段上方每5米設置一個臨時加密樁，用警戒帶標定出管道中心線兩側各5米的保護地域范圍。對紅色預警項目，輸油氣站要及時向當地政府管道主管部門報告。對《石油天然氣管道保護法》所列管道保護地域范圍內禁止事項，輸油氣站必須嚴厲制止，依法保護油氣管道設施安全。對經審批許可的施工項目，輸油氣站派專人對施工項目實行全程“可控和可視化管理”，確保施工單位嚴格按照共同審定的施工方案、管道保護措施和應急預案進行施工作業。

（2）科學設置巡檢長度及頻率

公司根據所轄管道線路地形地貌、風險大小劃定巡檢長度，不再機械地使用“輸油管道5公里/人、輸氣管道8公里/人”的老標準。同時依據風險發生的概率、時間、季節，科學、合理地設置巡檢頻率。重點管段、重點地段和汛期“一天多巡”，其他管段和季節“幾日一巡”，并根據突發風險進行動態調整。通過推廣科學合理巡線，線路巡檢效率不斷提高，人力資源使用更加科學，既減輕了巡線人員工作負擔，又使風險管控更具針對性，有效防范了第三方施工及自然與地質災害損傷管道的風險。

（3）升級管道GPS巡檢監控管理系統

以往使用管道GPS巡檢監控管理系統對線路巡護人員的考核是關鍵點考核，巡護人員只要按要求到達了關鍵風險點，就認為他完成了巡護工作。這種考核方式往往會造成巡線人員只巡關鍵點，忽視管道線路巡護工作，導致影響管道安全運行的第三方施工難以被及時發現。因此，今年公司對已建的管道GPS巡檢監控管理系統進行了升級，對巡護工作進行巡線軌跡考核，使巡線人員能夠按照管道線路軌跡開展巡護工作，以便及時發現影響管道安全運行的第三方施工。

劉志剛： 為確保第三方施工期間管道安全，公司對第三方施工項目實行24小時安全監護，千公里每年監護次數均在100次以上。2016年僅上半年即發生第三方施工監護575起，其中監護時間超過1個月11處，超過3個月12處。

我們在實踐中總結出了“信息收集、信息報告、告知警示、方案審查、施工監護、驗收記錄”全過程第三方施工監管工作方法。

第三方施工信息收集與風險評價結合起來進行，重點識別在建和擬建城鄉建設規劃、鐵路公路電力等線性工程路由選擇、河道治理、農業生產機械化作業等。同時對全年收集到的第三方施工有效信息按地域、種類、施工方法等進行分類分析，繪制管道周邊施工風險分布圖，對重點地域、重點管段進行重點巡護。

確認第三方施工有效信息后，立即向第三方送達管道安全保護告知書，將管道安全保護的責任有效傳遞給第三方。同時，在第三方施工與管道關聯段設置臨時警示標識，標定警示范圍。對于強行施工的，立即報告政府協調制止，并安排人員24小時進行現場監護。

接下來，協助政府主管部門與第三方協商確定施工作業方案，并簽訂安全防護協議。第三方施工必須在管道監護人員的監護下實施。現場監護人員應做到“四清”：第三方施工內容清、施工單位及建設單位清、管道基本狀況清和管道警示標識清。

主持人： 近年來第三方施工挖掘損壞管道的事故屢屢發生，您認為出現問題的深層次原因是什么？有何對策？

吳錦強：預防第三方施工損壞管道，除了企業自身努力以外，要加強與政府合作，推動法律的有效實施。如管道保護法第三十五條明確規定，進行穿跨越管道等施工作業時，施工單位應當向主管管道保護工作的部門提出申請，并由其組織施工單位與管道企業協商確定施工作業方案，簽訂安全防護協議。這應是管道企業防范第三方破壞的“尚方寶劍”。但受諸多條件的制約，這一規定在實際執行中并不到位，需要進一步協調和加強。

同時還要依靠全社會的支持。管道第三方破壞的發生，往往是多因素疊加、多環節失效的結果。其風險的識別與防治是一項多維度、多層次、全方位的系統工程。 “省、市、縣、鄉、村”五級聯防機制是西部管道公司和甘新青各級政府共同探索的成功經驗，要不斷堅持完善，方能取得長期效果。

劉志剛： 如何進一步做好第三方施工損傷防范，我提出三點建議：

（1）建立管道基礎信息系統

建議加快推進國家油氣管道地理信息管理系統平臺建設，建立全國統一挖掘呼叫系統，實現第三方施工管理信息與報告、告知與警示方面的決策支持功能。這項基礎工作一旦完成，管道安全保護工作局面將會有很大改觀。

（2）企地雙方樹立快速通過理念

第三方交叉施工需要各方共同協調、配合，才能確保管道安全。簡單地勸阻或禁止，只會導致第三方強行施工，給管道安全帶來風險。因此，管道企業應主動配合施工單位研究管道保護方案，解決存在的問題和困難。地方政府管道保護主管部門對第三方施工項目的審批，應簡化流程，明確時限，防止因方案審批遲緩導致私下冒險施工。

（3）對情節嚴重的第三方施工損傷追究刑事責任

雖然大多數第三方施工損傷管道非故意行為，但很多情況下造成的后果卻非常嚴重，屬于重大責任事故。尤其是無視地下管道設施不聽勸阻、野蠻施工的，情節惡劣者，應加重處罰。現行管道保護法規定的行政處罰，不足以對強行和冒險施工行為起到震懾作用。因此，建議加大對第三方施工損傷管道行為的追責力度，特別是導致重大環境污染、人員傷亡的強行、冒險違章施工的第三方單位，應追究刑事責任，作為受害方的管道企業還可提起民事賠償訴訟。

葛艾天： 2006年，陜京管道“按照一小時到達的原則”，開始嘗試以管道維護站為基本管理單元的線路管理模式，至今已在沿線設置45個管道維護站，線路管理人員緊貼風險源開展動態管理。在防范第三方破壞方面，管道維護站的設立有效強化了管道標識、覆蓋、宣傳、巡檢等四各方面的管理工作，2009年至今，陜京管道未發生一起第三方破壞導致的管道泄漏事故。另外，國內多條管道已開展了通過聲波、震動、遠程視頻監控等技術對第三方破壞進行預警的嘗試，并取得較好效果。

我們應該看到，經濟建設高速發展和公眾管道保護意識相對淡薄、管道運行單位對管道周邊土地使用的限制和土地權屬人希望土地利用最大化之間的矛盾，決定了管道第三方破壞風險水平在很長一個時期還將處于高位，這要求在管道施工建設階段就引入風險管理理念，提高管道本質安全水平。進入運行階段，運行維護人員要高度負責，全方位入手，做好第三方破壞防范工作。

冼國棟： 防范第三方施工損傷管道應采取以下針對性的措施：

一是保證新建管道線位準確，光纜按規范要求敷設。二是建立更加完善的巡線考核制度，提升考核的技術手段。三是不 斷加強巡線員工培訓，提高其業務知識能力和對管道風險的敏感性。四是持續深入開展管道保護宣傳，讓管道保護法深入人心，提高沿線群眾的管道保護意識。五是研發完善的技術防護手段，以更加有效地監控管道周邊的危險行為。

顧清林： “7.21” 西氣東輸二線中衛段第三方損傷管道泄漏事故促使我們進行深刻反思。事件的發生暴露出企業員工執行第三方管理原則存在薄弱環節，除主動服務意識不強，對第三方施工風險認識不足，執行力不到位等之外，還有更深層次的問題值得我們認真思考。

（1）要牢固樹立第三方施工風險管控的理念。只要有第三方施工活動，交叉施工處的管道和光纜的安全風險就會存在。同時，第三方施工每延長一天，就得多付出一天的人力和財力。主動幫助施工單位編制管道交叉施工保護方案，協助其安全快速地通過，既是幫助別人，更是幫助了自己，贏得了管道保護的主動權。

（2）要牢固樹立依靠全社會共同參與的理念。管道企業對保護管道安全負有重要責任，同時也要緊緊依靠政府有關部門、相關企業及公眾的力量，共同承擔保護管道安全和公共安全的責任。

（3）要牢固樹立不斷創新發展的理念。通過采取基于3S(GPS、GPRS、GIS)技術的GPS巡檢系統，實現巡檢工作的數字化、可視化、實時化管理，提高巡檢事件的上報效率以及緊急故障處理的協調能力。積極推廣手機APP巡檢系統和微信群巡線管理。探索應用第三方施工光纖預警系統、次聲波預警系統和雷達+視頻監視預警系統，論證無人機巡線等新技術。

2016年第5期（總第30期）