編者按： 10月18日上午，甘肅省立法調研組在北京舉行《甘肅省石油天然氣管道保護條例》（征求意見稿）征求意見座談會。全國人大法工委、國土資源部、住建部、公安部、國家安監總局、國家能源局、北京市城市管理委員會、河北省能源局和中石油、中石化等單位的20多位專家出席，甘肅省立法調研組全體成員參加座談。甘肅省管道保護協會會長、《管道保護》主編朱行之對條例征求意見稿做了詳細解讀。座談會由甘肅省能源局局長孟開主持。

孟開（甘肅省能源局局長）：

甘肅省委、省政府高度重視國家能源建設和管道安全保護工作，目前境內有西氣東（南）輸、西油東（南）送等干線管道17條，總長度近9000多公里，正在規劃建設的有西氣東輸四線、新粵浙煤制氣管道，已成為我國西部能源重要通道。為了保障管道安全運行，建立了省市縣鄉村五級管道保護體系，并加快了地方法規建設，《甘肅省石油天然氣管道保護條例》已列入省人大立法計劃，經過近兩年的廣泛調研，目前已完成第六稿。

楊合慶（全國人大法工委經濟法室副主任）:

甘肅是我國能源運輸的大通道，甘肅管道保護工作走在了全國的前面，有很多豐富的經驗。甘肅省發改委和管道保護協會推動了地方立法，是一件很好的事。總體看，條例征求意見稿符合甘肅的實際，抓住了法律實施遇到的突出問題：一是明確了管道保護主管部門和有關主管部門的職責，較好地處理了主管部門和其他部門之間的關系。二是探索賦予管道通過他人土地的權利，并給予土地權利人合理補償，處理好管道保護和當地人民群眾的關系。三是加強制度建設，處理好管道保護和第三方施工的關系。

同時對征求意見稿提出以下建議：一是，進一步突出管道保護主管部門的統籌協調職責，對其組建管道保護機構的規定再作研究。二是，關于管道通過權問題，建議根據物權法有關地役權的規定，對該權利的名稱及其內容進行完善。三是，關于管道與人口密集場所和易燃易爆場所之間的距離問題，建議根據管道保護法第三十一條規定，進一步征求有關方面的意見，再作研究論證。四是，對法律責任的規定再作梳理，與管道保護法的規定予以更好銜接。

李國華（中石油保衛部處長）:

（1）健全體系。條例第四條中，建議賦予管道保護機構執法責任。

（2）技術措施。建議增加引導、研發互聯網監測，采用地理信息系統等先進技術應用于管道保護。

（3）公眾參與。建議通過廣播、電視、網絡宣傳，發揮和調動群眾的積極性，實現全社會齊抓共管。

劉輝（中石油法律事務部副處長）:

條例架構合理，幾個突出問題在條例中得到了重點解決，明確了職責分工；強調了第三方施工管理，有針對性；應急處置提升了管理的層次。具體建議：

（1）管理定位。管道作為重要基礎設施或公用設施，用哪種概念表達更為合適，需要很好的斟酌。

（2）適用范圍。增加了油田集輸管道，而集輸管道的技術標準、保護距離與長輸管道都有所不同，建議不納入。

（3）職責分工。對條例第四、六條提出的管道保護機構的設置應進一步完善，第六、七條都是職責，可合并。

（4）管道通過權。條例第十一條提出的管道通過權，建議與上位法銜接再緊一些，也就是說應該有相應的法律依據，物權法規定之外的其他法律規范，可能是石油天然氣法規范，但一時難以出臺，只能在管道保護法中修訂，根據物權法、土地管理法具體確定補償標準。建議并贊成將管道通過權寫入條例。

（5）管道保護距離。條例第十二、十三條管道選線和高后果區的識別很重要，設計思路合理，但兩條之間的關系不夠對等，建議調整。

王果英（住建部標準定額司處長）:

甘肅地方立法做了大量的工作，內容很好，剛才楊主任給予了肯定。

新版輸油、輸氣管道工程設計規范要求管道與建（構）筑物距離為5米，管道保護法第三十條對5米核心保護區以內提出要求，第三十一條對核心保護區外提出要求。2006年版的工程設計規范距離標準為15米，當時強調本質安全。專家解釋說，只有強度才能保安全，否則距離1公里也不安全。工程設計規范對保護本質安全提出了要求。

條例草案第十二、十三條規定的內容以及先建與后建的關系，對解決實際問題有意義，但從法律的角度看是否可行？草案第十二條提出保護距離為15、30米是否可行？新版輸油、輸氣管道工程設計規范要求管道與建（構）筑物距離為5米是強制性規定的最基本的要求，行業標準可以提出更高的要求，法規能否突破？管道保護法律的宣傳應加強，監督實施很重要，權利和義務對等。條例有不少創新，如第十三、十六、十九條等。

王章學（公安部治安管理局處長）：

2004年國務院批準成立全國油氣田及輸油氣管道安全保護工作部際聯席會議制度，10多年來，管道治安案件由每年1萬多起降到幾百起。今年，習近平總書記針對打孔盜油案件作了重要批示，截至目前只發生了29起。建議：

（1）將管道安保、反恐、預防打孔盜油寫入條例。

（2）單位內部治安由單位負責、政府監管， 政府不宜大包大攬。

（3）公安機關要有超前性，要解決滯后性問題，要提供公共安全服務（不是聯防）。

（4）條例應完善責任追究、行政執法罰則、保護距離問題等。

蔡衛華（國土資源部法律中心法律處處長）:

同意上述楊主任、劉處長的觀點。管道建設屬于臨時用地，沒有明確管道企業的土地使用權。法律沒有“通過權”這一概念，所以不能進行登記，可以先通過設置地役權解決，采取合同約定、有償通過，以后通過制定相關法律規定來解決。

盧成剛（國家能源局石油儲備中心副處長）:

建議條例在規定各部門的職責分工上，發展改革委以統籌協調為主，其他部門的職責要更具操作性，不要成為互相推諉的依據。

建議條例補充地質災害防治問題、鄉鎮村管道保護職責問題、調動地方積極性問題、管道通過權問題、完整性管理問題、管道數據備案問題等規定。

許曉晨（北京市城市管理委員會管道保護工作辦公室主任）:

甘肅省在制定地方條例中做了大量的工作，條例針對性、操作性強，且有創新、有突破。

一是如果管道通過權問題不解決，占壓問題和土地糾紛矛盾永遠解決不了。

二是增加了完整性管理規范要求，突出了高后果區管理、風險識別和評價，這對于摸清油氣管道的底數，為政府制定管道保護政策和行政執法提供了可靠依據。

三是建立統一呼叫系統，有助于遏制第三方施工損壞管道行為。建議如下：

（1）增加對廢棄管道的處置要求，包括善后處理、環保處理等。

（2）增加反恐防控和公共安全方面的考慮。

（3）盡快出臺甘肅地方條例，對全國其他省的地方立法和管道保護工作提供指導。

王世聲（中石化法律部副處長）:

條例明確了管道保護工作及各相關部門管道保護工作的法定責任，明確了建立管道通過權法律制度，但如何訂立管道通過權合同，還有很多工作要做，主要是管道工程在實施中與公路、鐵路打交道往往處于下風，其原因是管道通過無法律授予的權力。

范墨林（河北省能源局處長）：

在管道用地制度方面，條例實現了突破創新。長期以來，土地使用問題解決不了，“前清后占”難以杜絕。甘肅要堅定不移的抓下去，無論是采取通過權或地役權的方式。

希望條例盡快出臺，以彌補上位法的不足。主要是管道保護法與土地管理法、城鄉建設法和物權法不夠協調，實際上是違法保護了少數企業的利益，在執行中存在很多的問題。

條例明確了各部門職責，可以防止扯皮現象，比浙江、遼寧條例更具體。

條例第十二條要考慮保護和用地的矛盾，距離問題十分重要，地廣人稀的可能容易通過，也存在有的地方堅決不讓你過，不給路由，要考慮可操作性。

條例非常好，開了先例，受益匪淺，希望盡快出臺。

孫寶東（中石化新氣管道公司對外關系部副主任）：

新粵浙煤制天然氣管道總長8372公里，2015年9月經國家發改委核準，即將開工建設。此次參加條例的討論，我們受益匪淺。

（1）條例的四大亮點。包括預防打孔盜油和第三方損壞問題；建立管道通過權，解決“臨時征用、永久使用”問題；責任清單實現責任細化問題；應急管理問題。

（2）對條例的四點建議。管道通過權盡快形成成果；明確管道保護距離問題，如條例第十二條規定15米、30米的話，已建成管道怎么辦？第三方施工一般由施工企業與管道企業內部協調解決，政府只協調有爭議的項目；將第十三條中“建設單位”改為“運營單位”比較合理。

楊羽（中石化安監局處長）:

管道被破壞的原因：一是蓄意破壞；二是自然因素；三是第三方損壞。條例明確了建立預防第三方施工損壞機制問題，很好。建議在條例第七條中明確預防第三方施工損壞是哪些部門的責任，其中公安部門有什么責任，應做哪些工作？

韓玉鑫（國家安監總局三司油氣管道監管處副處長）:

條例已出6稿，很不容易，也很有必要。建議：

（1）土地通過權。很有必要，要進一步明確細化，補償標準機制決定該制度能否順利落地。

（2）安全保護距離。條例第十二條規定15米、30米，達到這個要求就安全了嗎？不一定。所以叫“保護距離”為好，第十二條留了口子，難以保證落實。但長輸高壓管道離城市越遠越好。

（3）部門聯動機制。進一步細化管道保護工作聯席會議制度。

（4）統一呼叫系統。以大數據為支撐，建立省一級的平臺，國家目前正在建設地理信息系統，將來有可能實現相互對接。

（5）完整性管理規范。管道及附屬設施實行完整性管理，也就是全生命周期管理，很有必要。

（6）預警網絡系統。條例第二十條提出的建立第三方施工預警網絡系統，到底是網絡系統還是預警系統，是信息平臺還是信息系統？

（7）管道保護執法機構。遼寧省設定從省到縣的管道保護執法機構的經驗可以借鑒。

最后，建議條例盡快出臺。

2016年第6期（總第31期）