本刊編輯部： 由中石油集團公司啟動的《關(guān)于石油天然氣管道保護法修訂相關(guān)重大問題建議研究》課題近日通過評審，被評為集團公司軟科學研究優(yōu)秀課題。課題充分吸收了國內(nèi)地方政府官員、專家學者、企業(yè)領(lǐng)導和一線員工的意見和建議，集思廣益、博采眾長，具有較強的指導意義。參加研究的人員共有20多位，具有豐富的理論和實踐經(jīng)驗，為課題研究作出了貢獻。本刊邀請部分課題組成員，就參加課題研究的體會和認識進行了座談。

趙 云  西部管道公司管道處科長

胡 博  西南管道公司管道處科長、工程師

趙冬野  西氣東輸管道公司管道處科長 、高級工程師

武耀鑫  長慶油田分公司保衛(wèi)部科長、政工師

趙統(tǒng)永  新氣管道公司對外聯(lián)絡(luò)處處長 、高級工程師

謝海強  甘肅昆侖燃氣集團公司副總經(jīng)理

毛 健  西氣東輸管道公司副科長、工程師

武海彬  西部管道公司管道處主管、工程師

胡 琨  北京天然氣管道公司管道處主管、工程師

趙云、武海彬： 課題組深入西部管道沿線做了大量調(diào)研工作，從總結(jié)管道保護法實施以來的經(jīng)驗教訓入手，深刻剖析施工挖掘損壞管道事故背后的原因，從修訂法律制度、明確各方職責、完善標準規(guī)范等方面提出了具體建議。課題成果的應(yīng)用必將對全國油氣管道保護工作帶來深刻的影響，對于保障油氣管道安全運行、維護公共安全發(fā)揮積極作用。

課題研究堅持以問題為導向，緊密結(jié)合管道保護實踐，對如何完善預(yù)防施工挖掘損壞管道法律制度取得了以下重要共識。

一是必須從完善體制機制入手。針對現(xiàn)行體制機制存在的不足提出了管道保護工作應(yīng)當堅持法治保障、政府領(lǐng)導、部門監(jiān)管、企業(yè)負責、公眾參與的方針，將政府和管道企業(yè)各自職責和法律責任進一步細化，有利于落實安全生產(chǎn)責任，促進行業(yè)監(jiān)管體系構(gòu)建和能力提升。

二是必須從規(guī)劃設(shè)計源頭抓起。提出完善法律配套制度和標準。加強城鄉(xiāng)規(guī)劃和管道建設(shè)規(guī)劃相銜接、設(shè)立管道通過權(quán)、管道周邊施工審批、管道安全保護帶設(shè)立等新思路，有助于解決目前存在的突出問題。

三是不能回避利益沖突和矛盾。目前管道保護工作中遇到的主要問題，說到底是管道企業(yè)與地方政府、沿線居民的利益矛盾，治本的最好辦法就是把握群眾利益訴求點，協(xié)調(diào)平衡利益關(guān)系。課題研究通過吸收國內(nèi)外經(jīng)驗，提出了依法設(shè)立管道地役權(quán)制度，將管道運營收入的一部分用于對土地權(quán)利人的補償，通過簽訂合同保障雙方權(quán)利義務(wù)，我們認為應(yīng)是目前解決管道用地矛盾比較可行的方案。

如何盡快將研究成果轉(zhuǎn)化為管道保護的軟實力，有幾點建議。

一是將研究成果報請國務(wù)院有關(guān)部門研究采納，在修法時進一步理順各級政府管道保護主管部門和相關(guān)部門職責及分工，統(tǒng)一設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)，明確工作職能并賦予法律責任，落實部門管道保護執(zhí)法權(quán)。

二是加強企地聯(lián)動，警企合作，將聯(lián)席會議制度法定化，建立議事規(guī)則和責任制，同時將管道保護工作的重心下移，充分發(fā)揮基層屬地政府的作用，企地形成有效合力。

三是加強法制宣傳教育，樹立依法治理理念。地方政府要加強管道沿線的普法宣傳教育，構(gòu)筑法治社會環(huán)境，保障企業(yè)合法權(quán)益。管道企業(yè)要利于各種形式，配合政府做好管道保護法宣傳，共同調(diào)動社會各方面保護管道的積極性。

四是推動各省市區(qū)盡快制定石油天然氣管道保護條例或?qū)嵤┺k法，充實和加強管道保護管理機構(gòu)，建立信息交流平臺，加強組織保障和執(zhí)法隊伍建設(shè)。

趙冬野、毛健： 管道保護法頒布實施以來，我們感到各級政府部門監(jiān)督管理、管道企業(yè)法律意識以及沿線居民的管道保護主動性有了明顯提高，特別是青島“11·22”管道泄漏爆炸事故后，油氣管道風險防控能力有了較大提升，第三方施工挖掘?qū)徟�管理正在逐步完善。但是由于西氣東輸管道途經(jīng)長三角、珠三角、中原地區(qū)以及華中地區(qū)，人口稠密、管道周邊社會環(huán)境復雜，管道兩側(cè)施工挖掘活動頻繁，盡管企業(yè)投入了大量人力物力，但稍有不慎就會造成嚴重后果，給管道安全運行帶來了巨大的壓力。完善預(yù)防施工挖掘損壞管道法律制度研究課題抓住了管道保護當前急需解決的問題，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

課題組從《石油天然氣管道保護法》關(guān)于預(yù)防施工挖掘損壞管道事故相關(guān)條款入手，系統(tǒng)調(diào)研了浙江、山西、江西、貴州、河南、深圳等省市出臺管道保護條例和規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，并在管道事故統(tǒng)計分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合國外立法實踐和國內(nèi)專家觀點，對管道保護法中關(guān)于施工挖掘損壞管道事故防范條款提出了若干合理的修法建議，可以說直面了管道保護法實施中的難題，符合管道保護工作的實際需要，有利于構(gòu)筑管道保護長效機制。如：“明確石油、天然氣管道是重要的能源基礎(chǔ)設(shè)施，受國家法律的保護”，還有借鑒俄羅斯、加拿大等發(fā)達國家的具體作法提出了“新建和已建成的石油管道中心線兩側(cè)各5米至15米范圍內(nèi)，天然氣管道中心線兩側(cè)各5米至25米范圍內(nèi)，為管道保護帶。在管道保護帶范圍內(nèi)禁止修建人員密集場所和易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、存儲場所。

“在管道保護帶范圍以外200米以內(nèi)設(shè)置咨詢區(qū)。在咨詢區(qū)內(nèi)修建上述場所，建設(shè)單位應(yīng)當進行安全評估，提出保護方案，應(yīng)當經(jīng)管道企業(yè)同意并報住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門商發(fā)展和改革（能源）部門批準后，方可建設(shè)。”等等。

為了盡量降低施工挖掘損壞管道風險，在應(yīng)用本課題的研究成果中我們認為應(yīng)該關(guān)注以下幾點：一是要促進預(yù)防施工挖掘損壞管道相關(guān)法律制度完善，明確相關(guān)法律責任，保障管道安全運行；二是要落實企業(yè)主體責任，加強預(yù)防施工挖掘損壞管理；建立施工挖掘安全風險評估和預(yù)警機制；加強施工挖掘損壞技術(shù)防護等；三是調(diào)動社會公眾參與管道保護工作的積極性，加大管道保護有效信息舉報表彰獎勵，拓寬社會公眾參與管道保護的渠道；四是應(yīng)該充分發(fā)揮事故的警醒作用，推動管道保護帶和咨詢區(qū)設(shè)立等等。

胡博： 油氣長輸管道線長點多，外部環(huán)境開放。從西南管道的情況看，管道沿線公路、鐵路、水利設(shè)施等建設(shè)施工活動日趨頻繁，給管道安全運行帶來很大的風險和挑戰(zhàn)。《石油天然氣管道保護法》的實施，對遏制施工挖掘損壞管道發(fā)揮了積極作用。但由于法律一些條款內(nèi)容比較原則，又缺乏實施細則，使法律的執(zhí)行效力打了折扣。造成管道企業(yè)雖然采取了人防、物防、技防等多種防范措施，仍難以徹底杜絕違法施工造成管道泄漏事故的發(fā)生。因此，開展完善預(yù)防施工挖掘損壞管道法律制度的研究就顯示非常緊迫和重要。課題研究緊密結(jié)合管道保護實踐，堅持問題導向，深入剖析大連“6·30”等典型事故案例，吸收借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，提出完善預(yù)防施工挖掘損壞管道法律制度建議。我認為比較重要的有以下幾點。

建立完善管道保護管理體制機制。將石油天然氣管道明確定位為重要基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程，受國家法律保護；成立管道安全專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)；建立聯(lián)席會議制度，明確各級政府相關(guān)部門的責任和義務(wù)；落實行政執(zhí)執(zhí)法等。

充實企業(yè)管道保護主體責任內(nèi)容。第一次將推行完整性管理和加強高后果區(qū)管理寫入法律，要求管道規(guī)劃、設(shè)計、施工、運營等環(huán)節(jié)全面實施；加強人防、物防、技防、信息防措施，強化施工現(xiàn)場安全指導責任；做好企業(yè)應(yīng)急預(yù)案與政府應(yīng)急預(yù)案相銜接；跨省長輸管道應(yīng)在途經(jīng)省份設(shè)立聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)工作機構(gòu)等。

拓寬社會公眾參與管道保護渠道。實現(xiàn)全國管道地理信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，建立管道保護免費統(tǒng)一呼叫電話，制定舉報獎勵制度，加強管道保護法律宣傳和文化建設(shè)，鼓勵社會組織參與行業(yè)自律和標準制定等。

設(shè)立管道保護帶和安全咨詢區(qū)。根據(jù)管道輸送介質(zhì)、壓力和管徑大小分別設(shè)立一定距離的管道保護帶和安全咨詢區(qū)，管道保護帶內(nèi)嚴禁修建人口密集場所和危險化學品生產(chǎn)經(jīng)營場所，在安全咨詢區(qū)范圍內(nèi)進行上述項目建設(shè)應(yīng)征求管道企業(yè)同意和有關(guān)部門批準。

課題研究成果對未來管道安全運行有重要意義。落實到位還有大量工作要做。一是企業(yè)要積極支持修法和地方立法，建立管道安全法治保障。二是企業(yè)要積極實施完整性管理，加強對施工活動的管控，建立施工活動和大型施工機具信息臺賬；建立更加完善的巡線考核和激勵制度；加強員工培訓，提高其業(yè)務(wù)知識水平和對各類事故的防范能力等。三是研發(fā)使用先進的防護手段，包括視頻監(jiān)控、無人機巡護、大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)+、智慧管道建設(shè)等，及時預(yù)警和處置；四是加強地企合作，持續(xù)深入開展管道保護法宣傳，建設(shè)管廊文化，增強管道保護軟實力。

謝海強： 城市擴建和基礎(chǔ)設(shè)施改造時，由于建設(shè)施工單位采取安全措施不夠，監(jiān)理職責不到位，與燃氣公司溝通不及時，致使燃氣管網(wǎng)被挖壞、鏟破現(xiàn)象屢見不鮮，嚴重威脅管道周邊群眾安全。 2016年蘭州市發(fā)生的三起管道破損、泄漏事件都是由施工不當引起的。課題研究從立法的高度分析管道保護法實施存在的問題，對癥下藥，使法律制度更具有針對性和可操作性，有利于提高油氣管道的法律地位，為管道安全提供法律保護傘。

課題研究借鑒國外立法經(jīng)驗和國內(nèi)創(chuàng)新實踐 ， 吸納各方面專家學者的建議意見 ， 提出了完善預(yù)防施工挖掘損壞管道法律制度和依法設(shè)立管道通過權(quán)法律制度的建議，為進一步修訂和完善《石油天然氣管道保護法》提供了科學依據(jù)和重要參考。一是建立管道保護的責任體系。通過明確地方政府屬地管理責任、企業(yè)主體責任、相關(guān)部門監(jiān)管責任和社會公眾的監(jiān)督責任，嚴格落實責任追究，形成完善的管道保護責任清單。二是建立管道保護信息和管網(wǎng)地理信息系統(tǒng)，利用燃氣管網(wǎng)地理信息系統(tǒng)的圖形顯示功能，準確反映施工活動，并結(jié)合使用GPS移動巡線終端等設(shè)備，迅速查詢到管道周邊施工位置，就近部署人員，對第三方施工行為進行及時有效的監(jiān)控,實現(xiàn)社會參與行業(yè)企業(yè)自律的長效機制。三是明確管道保護距離，通過科學合理的規(guī)劃實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和管道建設(shè)的完善配套，同時，要求在管道保護帶和安全咨詢區(qū)內(nèi)施工時，必須取得相關(guān)部門批準。

作為課題參加單位要積極應(yīng)用研究成果，提高對第三方施工的管控能力，依法履行好主體責任。

一是通過法律法規(guī)的廣泛宣傳，進一步提高管道沿線企事業(yè)單位的認知度和管道保護意識，積極促進地方燃氣管道保護規(guī)章建設(shè)，構(gòu)筑社會法治環(huán)境。

二是公布統(tǒng)一呼叫電話，建立管道施工挖掘信息交流平臺，嚴格審核管道安全帶內(nèi)施工項目，簽訂管道保護安全協(xié)議。

三是本著“快速服務(wù)、快速通過”的原則，安排專人全程現(xiàn)場監(jiān)護，正確引導施工企業(yè)規(guī)范施工，做到早溝通、早協(xié)調(diào)、早控制、早解決，有效預(yù)防和控制危及管道安全事件的發(fā)生。

四是通過加強燃氣管道巡檢，尤其是加強燃氣管網(wǎng)內(nèi)的各施工單位的現(xiàn)場巡查，建立施工信息記錄庫，對各施工點進行分級管理，增加現(xiàn)場記錄、現(xiàn)場監(jiān)護、重點巡查信息日志，通過對各重點區(qū)域或部位的全面檢查，及時發(fā)現(xiàn)、糾正和制止危及燃氣設(shè)施安全的行為隱患，有效避免和降低管道被破壞的風險。

趙統(tǒng)永： 《石油天然氣管道保護法》的實施對保障管道安全發(fā)揮了積極作用，但近年來因施工挖掘損壞管道造成泄漏爆炸事故時有發(fā)生，究其原因和現(xiàn)行法律制度不健全有密切關(guān)系。因此加快完善預(yù)防施工挖掘損壞管道法律制度勢在必行。正在建設(shè)中的中石化新氣管道（新浙粵）跨越13省，建設(shè)和運行環(huán)境十分復雜，實現(xiàn)管道外部安全離不開法律保障和地方政府的支持。甘肅省管道保護協(xié)會邀請包括我公司在內(nèi)的國內(nèi)管道企業(yè)共同開展完善預(yù)防施工挖掘損壞管道法律制度研究，以便群策群力，尋找攻堅克難的答案，同時也為我們提供了一個學習提高的難得機會。該課題研究通過學習借鑒國內(nèi)外立法經(jīng)驗和深入分析各種案例，提出了建立和完善相關(guān)法律制度的建議和保障措施，對于改進提升政府和企業(yè)管理水平，加快管道保護法治建設(shè)將起到重要作用。

研究成果對修法提出了許多重要建議：包括需要進一步明確油氣管道是國家重要的能源基礎(chǔ)設(shè)施，受國家法律的保護；將規(guī)劃、建設(shè)、國土、安監(jiān)等相關(guān)部門的責任更為明確和細化；統(tǒng)一規(guī)定縣級以上人民政府發(fā)改（能源）部門為管道保護工作的主管部門，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會管道保護的責任和義務(wù)，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，落實管道保護行政執(zhí)法權(quán)等。通過對管理體制機制的完善，進一步明確各法律主體管道保護職責，使管道沿線政府、企事業(yè)單位和群眾提高法律意識和安全意識，創(chuàng)造全社會關(guān)注和支持管道保護工作的氛圍，為政府和企業(yè)開展管道保護方面的合作提供良好環(huán)境等等。

為了把課題研究成果落在實處，我們要積極推進管道途經(jīng)省份的地方法規(guī)建設(shè)，同時將課題成果指導企業(yè)的管道保護工作。

一是加強與地方規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)改、安監(jiān)等部門的溝通協(xié)作，從管道選線、建設(shè)施工等環(huán)節(jié)落實完整性管理要求，實現(xiàn)管道零占壓，防止形成高后果區(qū)，不給第三方施工挖掘損壞帶來可乘之機。

二是加強與沿線各級政府和廣大群眾的密切聯(lián)系，走進機關(guān)、學校、工廠和田間地頭，協(xié)助政府部門做好管道保護法律知識的宣傳，讓保護管道安全的重要意義深入人心，塑造管道保護的法治環(huán)境。

三是發(fā)揮自身優(yōu)勢，盡可能為沿線群眾多辦好事實事，為群眾排憂解難，努力消除項目建設(shè)運營帶來的不利影響，聘用當?shù)厝罕姄�任巡線工和信息員，做到項目建設(shè)與沿線群眾和諧共存。

四是在全體員工中開展經(jīng)常性的管道保護法學習培訓，建立健全管道保護規(guī)章制度，加強巡護隊伍建設(shè)，提高員工管道保護法律意識和與地方群眾溝通協(xié)調(diào)的能力。

武耀鑫： 管道保護法實施以來，全社會管道保護意識普遍增強，管道保護技術(shù)得到快速發(fā)展應(yīng)用，管道保護能力明顯提升。但影響管道安全運行的因素依然存在，特別是施工挖掘損壞管道安全事故時有發(fā)生，不但造成企業(yè)重大財產(chǎn)損失，也直接威脅到社會公共安全。課題研究以問題為導向，提出有針對性的修法建議，可以說正當其時，非常必要。

課題研究緊緊抓住了影響管道安全的施工挖掘和管道通過權(quán)缺失等關(guān)鍵問題，借鑒國內(nèi)外法律法規(guī)和企業(yè)成功實踐，吸收國內(nèi)專家意見和典型事故教訓，指出施工挖掘損壞管道的風險因素及其危害；提出管道保護工作應(yīng)當堅持“法治保障、政府領(lǐng)導、部門監(jiān)管、企業(yè)負責、公眾參與”的方針；政府、部門、企業(yè)管道保護的法定責任；關(guān)口前移，實現(xiàn)管道保護以防為主；完善利益補償機制；提升管道保護技術(shù)手段；拓寬社會公眾參與渠道等建議，直指問題核心，針對性強，具有操作性，完全符合油田管道保護工作的實際。

長慶油田作為國內(nèi)大型油氣田企業(yè)，油氣區(qū)內(nèi)長輸管道、集輸管道縱橫交錯，盤根錯節(jié)，管網(wǎng)建設(shè)時間跨度大，管道技術(shù)水平和安全狀況參差不齊，管道沿線地形復雜，管理難度非常大。油氣區(qū)內(nèi)及管道周邊城鄉(xiāng)建設(shè)，鐵路、高速公路、村村通公路修建改造施工，農(nóng)田水利建設(shè)施工等大量存在，防范施工挖掘損壞管道風險責任重大。研究成果給我們提供了很多工作思路和借鑒方法，為進一步做好管道保護工作提供了指導。

一是認真落實企業(yè)主體責任。針對造成施工挖掘損壞管道的主要因素， 逐項核查防范， 落實人防、物防、技防、信息防措施，提高風險防控能力；開展管道規(guī)劃、設(shè)計、施工、運營等環(huán)節(jié)完整性管理，加強高后果區(qū)防范，減少、杜絕施工損壞事故發(fā)生，維護油氣管道安全平穩(wěn)運行。

二是加強企地溝通，形成管道保護合力。油氣田企業(yè)、管道運營企業(yè)要積極向地方政府匯報工作，加強信息溝通協(xié)調(diào)，及時了解城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，掌握建設(shè)施工信息。與地方政府部門共同建立預(yù)防施工挖掘損壞管道工作制度和施工信息通報、防范協(xié)作機制。

三是依法嚴格管理管道周邊建設(shè)施工行為。依照管道保護法規(guī)定，加強對施工挖掘活動的管理，做好施工方案對接和施工人員宣傳教育，及時制止危害管道安全的行為。對不聽勸阻、野蠻施工等立即報告政府主管部門，對造成嚴重后果的，要依法追究其法律責任，維護企業(yè)合法權(quán)益。

胡琨： 油氣管道是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要“生命線”，管道保護事關(guān)國家能源安全和群眾生命財產(chǎn)安全。我們北京天然氣管道公司主要承擔為首都供氣，責任十分重大。近年來隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)急劇擴張，管道沿線施工日益增多，給管道保護工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)，也引發(fā)了多起管道泄漏事故，造成國家和人民生命財產(chǎn)的重大損失和不良社會影響。這次通過參加《石油天然氣管道保護法》修訂相關(guān)重大問題建議研究課題，使我從中學到了不少東西，認識有了新的提高。通過完善法律制度，建立預(yù)防施工挖掘損壞管道長效機制，將會有效改變目前法律執(zhí)行不力的狀況，保障油氣管道的安全運行。這是我們面臨的一項刻不容緩的任務(wù)。

課題研究成果博采眾長，對當前工作有很強的指導意義。一是對管道保護法及地方性法規(guī)建設(shè)情況進行了總結(jié)梳理，理清了完善管道保護管理體制機制的思路；二是對國外的立法成功經(jīng)驗進行了歸納分析，對完善我國管道保護法律制度有借鑒意義；三是對現(xiàn)行管道保護法的缺陷與不足進行了分析，列出了完善預(yù)防施工挖掘損壞等法律制度需要解決的重點問題；四是吸收國內(nèi)專家學者觀點，提出了針對性的法律法規(guī)修訂建議，包括強調(diào)石油天然氣管道在國民經(jīng)濟中的地位和作用；明確政府、部門、企業(yè)管道保護的法定責任；實施管道完整性管理；建立管道地役權(quán)制度，完善利益補償機制；提升管道保護技術(shù)手段；建立信息交流平臺，拓寬社會公眾參與渠道；制定國家和地方管道保護法實施細則等。廣泛采納運用這些研究成果，將對促進管道保護體制機制建設(shè)，指導政府和企業(yè)管理實踐，規(guī)范政府、企業(yè)和社會公眾的行為，從根本上遏制施工挖掘損壞管道的行為起到重要的作用。

下一步我們將在管道保護工作實踐中充分利用課題研究成果，借鑒各兄弟企業(yè)的成功經(jīng)驗，進一步完善針對預(yù)防施工挖掘損壞管道的各項管理制度，加強巡護隊伍建設(shè)，廣泛采用先進科技手段，加強和改進施工現(xiàn)場監(jiān)管和指導，提高企業(yè)防范能力和事故應(yīng)急處置能力。積極爭取地方政府及有關(guān)部門對管道保護工作的理解和支持，妥善處理各種利益矛盾，做好地方建設(shè)規(guī)劃和管道保護的銜接，建立施工活動信息溝通渠道和管理平臺，調(diào)動群眾參與管道保護工作的積極性，形成全社會關(guān)心支持管道保護工作的良好氛圍。

2017年第6期（總第37期）