本刊編輯部： 由中石油集團公司啟動的《關于石油天然氣管道保護法修訂相關重大問題建議研究》課題通過評審，并被評為集團公司軟科學研究優秀課題。課題充分吸收了國內地方政府官員、專家學者、企業領導和一線員工的意見和建議，集思廣益、博采眾長，具有較強的指導意義。參加研究的人員共有20多位，具有豐富的理論和實踐經驗，為課題研究作出了貢獻。本刊邀請部分課題組成員，就參加課題研究的體會和認識進行了座談。

徐 震  西部管道公司管道處工程科科長、高級工程師

余東亮  西南管道公司技術中心副經理、高級工程師

張 強  中石化新氣管道公司長沙分部第三黨支部書記、工程師

鄭大海  西氣東輸管道公司管道科副科長、工程師

徐震： 關于管道地下通過權利的問題，是目前管道保護領域的一個難點、熱點和重點，也是管道保護法、土地法、物權法等多部法律法規的結合部。本課題研究堅持問題導向，立足實踐創新，深入管道沿線開展調查，以實事求是的態度，為嘗試解決這一老大難問題，開展了非常有價值、有意義的探索，也為修訂《石油天然氣管道保護法》提供了科學依據和重要參考。

近幾年，因地方發展向管道要地的情況屢次發生。 2014-2016年，僅西部管道轄區內，就發生鄯烏輸氣管道5處搬遷改線、澀寧蘭天然氣管道海東段4段52.4千米的管道改遷新建、甘肅省境內蘭定輸氣管線出現未投產先改線情況。 2017年，因新疆機場、鐵路、高速公路改擴建等原因，先后造成西二、三線等9條管道改線或地區等級升級，給國家和企業都造成了不必要的損失，也影響了國家油氣大動脈的安全運行。

本人作為課題組成員，參加了課題組赴張掖市的相關調研和課題討論。實地調研管道通過地下對地面農作物生長的影響，聽取了市、縣、鄉鎮、村委會和參加調研的領導、專家的意見。對如何解決當前矛盾達成了一個共識，即依據物權法的規定，建立管道地役權制度，平衡和處理好管道經過土地的利益補償問題。為此我有以下幾點建議。

第一，作為管道企業，要積極支持有關部門組織修訂管道保護法和制定管道保護地方條例，并可在以下幾方面通過管理措施，合理降低和有效解決“管地矛盾”。

一是優化管道建設模式。建議管道建設由目前建管分離改成建管合一模式，由業主、建設方和村委會（農戶）簽訂地役權合同，政府可以作為獨立公正的第三方或監督方，全程參與。二是合理預提費用。在管道建設期預提地役權補償費，合理降低管道運營期的成本。三是盡快實施分稅制，反哺管道沿線地區，與當地政府建立緊密的“責任共同體”和“利益共同體”。

第二，作為地方政府，要盡快出臺管道保護地方法規，加快形成社會法治環境。

一是落實管道保護屬地監管責任，與管道企業一起共同加強管道保護法律法規宣傳教育。二是客觀評估管道地下通過權的補償問題。要因地施策，因管施策，按照“企業主內，政府主外，企地雙贏”的原則，與管道企業共同依法合規地解決管道地下通過與土地權利人權益的平衡問題。

第三，管道沿線村委會和農戶作為管道上方“一畝三分地”的主人，在合理訴求自己權利的同時，要切實遵守管道保護法的規定，不在管道保護核心區范圍內從事危害管道安全和公共安全的行為，盡到公民應盡的責任。

余東亮： 本課題所開展的建立管道通過權(地役權)法律制度的專題研究，有很強的針對性。油氣管道線路建成后長期敷設于地下，地下空間的“長期”利用已是不爭事實。但管道企業向土地權利人支付的賠償主要是建設期臨時用地費用，沒有充分考慮管道長期運營對管道上方一定范圍內土地使用功能的限制和影響。土地權利人認為補償不合理，在管道需要維搶修改造時，就會出現配合不力、要價過高甚至阻工、占壓管道等，從而導致不能及時開展維搶修，影響管道隱患治理和運行安全。因此，課題抓住建立管道通過權制度(地役權)這一關鍵點，保障管道企業和土地權利人雙方合法權益，意義重大。

本課題的主要成果有兩點。

一是分析了建立管道地下通過權

(地役權)制度的可行性。通過分析管道地下通過權(地役權)與地下建設用地使用權、相鄰權、地役權之間的關系，根據現有法律依據以及已有項目經驗，得出了可在《物權法》規定的地役權法律框架下予以解決的結論。

二是探討了管道地役權制度建立的相關內容。包括管道地役權的法律界定、合同簽訂的必要性及簽訂內容的必要條款、雙方的權利義務、補償標準范圍與年限，以及管道地役權的登記、轉移和消滅的相關事宜。同時，為促進管道地役權制度的有效運行，提出了管道建設規劃應依法納入城鄉規劃等六項建議，指出管道地役權制度的建立，需要政府部門、管道企業和土地權利人共同合作，以及相關制度的同步完善。

以上研究成果將為推動《石油天然氣管道保護法》的修訂提供重要依據，將成果應用于實踐，還需要政企共同努力。

首先，基于研究成果，管道企業和政府部門應共同加快推進《石油天然氣管道保護法》的修訂工作，促進管理體制機制的完善，明確管道通行權在管道長期運營中應受到法律保護，明確土地權利人為確保管道長期運行以及日常維護開展自身利益受損時應得到何種標準的賠償。理順管道企業、各級政府職能部門以及土地權利人在管道保護中應承擔的責任，力爭界面清晰，有法可依，有章可循。調動公眾參與管道保護的積極性，簽訂合同，依法辦事，獎懲結合，促進管道保護工作的穩健開展。

其次，需要努力提升管道企業人員的法律意識，加強法制觀念。與地方職能部門聯合開展形式多樣的法制宣傳和文化建設，對部分管道保護法條款進行細化解釋，通俗易懂，責權明晰，爭取群眾最大程度的支持，尤其是在糾紛出現時應有暢通渠道進行訴求和解決，避免矛盾累積。在管道建設及運行管理方面，可加強與城鄉規劃之間的銜接，盡量避開城鄉規劃區和高后果區，通過設立管道保護帶確保管道和周邊安全等。

張強： 油氣管道建設離不開土地。由于我國至今沒有設立管道地下通過權的法律制度，因此，長期以來，圍繞管道敷設用地權利和農民使用土地的權利產生了許多矛盾，在新氣管道開工建設期間企業也遇到不少因土地矛盾帶來的困難和問題，需要花費大量精力和財力解決。

開展管道通過權研究，從大的方面講，是全面貫徹落實依法治國的基本方略，推進管道保護法治建設。從小的方面講，是為了加快油氣管道建設，保障管道運行的安全。課題研究著眼于責權利的均衡與協調，既考慮到國家經濟建設的需要，也考慮到農民作為土地權利人的利益訴求。通過制度的建立，可以簡化管道建設方與地方政府之間辦理前期要件的手續，縮短油氣管道建設周期，降低管道長期運行成本。通過訂立合同，使政府、企業、農民知道并履行自己的權利和義務，有利于建立保障管道運行安全的長效機制。可以說這項研究為地方政府、管道企業和土地權利人之間架起了溝通、協調、權益平衡和實現多贏的橋梁。

該課題研究成果，為平衡《土地管理法》《石油天然氣管道保護法》和《物權法》三者之間的關系，解決管道敷設用地“臨時使用、長期占用”的矛盾，完善相關方利益關系理清了思路。課題研究還對實行管道地役權設計了具體內容，提高了可操作性。

為了發揮課題成果的作用，首先要提高認識、統一思想。按照習近平總書記關于安全生產“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的重要指示精神指導管道保護工作。地方和企業要制定和完善管道保護管理體制，明確職責與法律責任，逐級制定考核制度，定期檢查落實各級管道保護工作。

其次要加快法律法規修訂，完善利益補償機制。針對當前管道建設用地政策存在嚴重缺陷的問題，應盡快研究推行管道地役權登記制度，可以先試點，取得經驗后再全面推開。建議國家有關部門和各省加快修法和立法，采納吸收相關研究成果，探索管道地役權在實際中的運用。建議管道建設時對土地權益人的賠付標準，按照農作物、林地和管道建設臨時、永久性用地時間長短等各地制定統一補償標準，完善補償機制，使土地權益人的利益和管道企業的權益得到保障。

鄭大海： 《管道保護法》的頒布實施為管道安全運行提供了法治保障。但在管道保護工作實踐中，當管道企業與管道沿線土地權利人發生利益沖突時，尚缺乏具體可操作的解決辦法，因此亟待修訂完善。黨的十九大報告指出“要深化依法治國實踐，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”開展管道地役權等方面的研究，將為修訂管道保護法做好必要的準備，也是為了更好地保障管道企業和沿線人民群眾的利益。

課題深入分析了國內相關法律關于管道通過權的規定，研究借鑒國外的實踐經驗，闡述了建立管道地役權的法律依據和現實必要性，給出了通過建立管道地役權來解決管道建設期“臨時用地”與管道運行期“永久占用”的突出矛盾的具體解決程序、補償標準等配套辦法。研究成果從修法的高度協調各方行為，從國家法律層面完善利益補償機制，使各級政府協調處理管道用地矛盾糾紛問題時的依據更加充分，工作效率更高。同時，管道企業與沿線土地使用者的矛盾糾紛和故意破壞管道違法犯罪案件數量也將會減少，管道占壓、第三方損壞等發生頻率勢必降低，有利于改善管道企業與沿線政府部門、土地使用者的關系，保障管道日常安全巡護、運行維修、應急搶險等工作順暢進行，構建更具群眾基礎的管道保護體系。

通過明確管道地役權，合理補償因管道建設導致的沿線土地利用受限、價值降低的損失，有利于緩解管道建設用地與城市規劃建設的矛盾沖突，將有利于調動非直接受益地區建設和保護管道的積極性。

要在實際工作中探索運用好課題成果，一是建議將研究成果應用于管道保護法修訂和地方條例制定，將大家都比較關心的管道通過利益補償機制用法律的形式固定下來；二是政府和企業加強管道地役權宣傳，使土地權益者了解，通過簽訂地役權合同和確權登記，每年可以“獲取收益”，同時應當履行的管道保護義務；三是地役權合同明確雙方權利和義務，包括規定管道企業對管道進行巡護、檢測、維修、搶修等作業，按照政府制定的補償標準對土地權利人給予補償。加強管道設施的維護保養和消除安全隱患，嚴格遵守有關生態保護、植被恢復等規定，營造管道保護良好社會氛圍等。土地權利人對管道建設與運營影響土地使用情況有知情權，有權力基于管道地役權獲得合理補償，同時明了在管道中心線兩側各5米范圍內不得從事管道保護法禁止的行為，并承擔相應的法律責任。維護管道標識，發現地質災害和違章占壓、施工挖掘活動等影響管道安全的行為，及時向管道企業報告。

2018年第1期（總第38期）