編者按： 《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》修訂工作已經啟動。為了配合國家有關部門開展這項工作，《管道保護》編輯部邀請有關專家就進一步完善法律相關條款問題進行了討論和交流。現將專家的發言摘要刊登如下，歡迎廣大讀者積極參與討論，發表自己的意見和建議。熱線電話： 0931--8960283、 8960051。

王如君（中國安全生產科學研究院副總工程師）： 石油天然氣管道保護法施行近8年來，在保障石油和天然氣安全輸送，保障國家能源安全等方面發揮了不可替代的重要作用。隨著我國經濟社會快速發展，全方位改革持續推進，管道保護法施行過程中面臨的公共安全弱化、責權利不匹配、新建管道路由難以落實等難點問題逐漸暴露出來，亟待堅持問題導向，開展法律修訂工作，有以下幾點建議。

1. 建立全過程安全管理體系。建議借鑒國際成熟經驗和作法，將管道安全上升到國家經濟安全和能源安全戰略高度，將石油天然氣管道保護法改為石油天然氣管道安全法，建立從規劃、建設、運行、檢測檢驗、應急、直至廢棄處置的全過程安全管理體系，明確國家、相關部門、地方政府、管道企業、管道途經地土地權益人等各相關方的權利和責任。

2. 重視管道帶來的公共安全問題。目前管道保護法保護的重點是石油天然氣管道，并從保護管道安全的角度出發提出了“5米”的距離要求，并未充分考慮管道帶來的公共安全問題。管道輸送油氣等易燃易爆介質，采用大口徑、高壓力等輸送工藝，多起事故后果表明其影響范圍遠超過“5米”，建議充分考慮管道帶來的潛在事故影響，將其納入國家公共安全體系，統籌考慮解決管道安全和公共安全問題。

3. 探討分稅和用地補償方式。目前尚未建立向管道途經地方政府納稅體制，同時多種征地方式并存，難以充分保障土地權益人的利益，影響相關方的積極性。建議建立管道途經地區收益分配機制，研究管道建設用地征地方式，明確管道地下通過權利，保障土地權益人利益，提高地方政府和自然人保護管道的主動性。

4. 加強規劃統籌立法建設管道走廊。部分地方政府對城鄉規劃和油氣管道專項規劃統籌不足，管道迫于地方經濟發展改線的情況普遍，或者管道企業僅從自身利益出發選線，資源浪費嚴重。建議以安全為前提，做好相關規劃統籌，借鑒北京、上海等地集中建設城市管廊帶作法，立法建設城鎮管道走廊，嚴格做好管廊兩側土地的規劃與分類管控，既保障管道走廊周邊公共安全，又提高地方土地使用效益。

5. 著重加強管道高后果區管理。多起造成嚴重人員傷亡的管道事故均是發生在高后果區，由于信息溝通不暢、應急處置不力等原因，小事故容易導致嚴重后果。建議政府加強管道高后果區特別是人員密集型高后果區安全管理，企業強化技術、管理等措施，提升應急處置能力，有效防范重特大事故。

6. 持續推進管道完整性管理。實施管道完整性管理是持續做好管道安全管理、保障管道安全平穩運行的有效方法，目前我國管道完整性管理工作尚處于起步階段。建議充分借鑒北美地區管道完整性管理成功經驗和作法，強制推行管道完整性管理，建立長效管理機制，提升管道安全管理水平。

吳海東（中國石化管道儲運有限公司副總工程師、安全總監）： 近年來，多起重大管道安全事故引起了政府及公眾對管道保護工作的高度關注。應抓住這次修法的歷史機遇，完善政府部門、管道企業、社會公眾及相關行業對管道安全應承擔的責任，處理好相關利益方的關系，促進管道行業和沿線經濟社會健康發展。

1. 人口密集型高后果區的產生，大都和地方城鄉建設規劃有密切關系。地方政府應是高后果區管控責任主體，主導識別、評估、管控、監管等一系列工作。后開工建設工程應禁止形成人口密集型高后果區。已形成的高后果區應嚴格依法依規加強管理。如果沒有政府的主導，管道企業不但不能實現對人口密集型高后果區的有效管控，甚至連日常的管體檢維修質量都難以保證。加強政府在這方面的責任，有助于從源頭上降低新產生高后果區的可能性。

2. 縱觀世界各國，對打孔盜油現象從來都是嚴懲不貸。國內的經驗教訓表明：凡是當地政府高度重視的地區，管道周邊治安環境良好，打孔盜油案件很少發生；反之，則打孔盜油事件屢禁不止。應明確當地政府反打孔盜油破壞的主體責任，加大打擊力度，為管道安全運行創造良好社會環境。

3. 2002年，美國政府在重大事故的警醒下，頒布促進管道安全法案，明確要求高后果區應開展管道完整性管理。這是因為高后果區事故事關公眾安全，屬于政府管理責任。應明確我國地方政府推進實施管道完整性管理的主導作用，對高后果區完整性管理計劃的制定和落實，全面介入，深度管理。

4. 現行管道保護法第三十一條要求居民區、學校、加氣站、儲罐等區域與管道的安全距離應滿足國家技術規范的強制性要求，但相關的國家技術規范目前還是空白。在管道保護實踐中，雖明知是安全隱患，但因為缺少標準而無法判定并采取相應措施。建議用定量風險評估的方法，將風險不可接受的情況判定為隱患。將萌芽狀態的隱患治理放在突出重要的地位。

5. 定量化、精確化的風險評價工作需要大數據的支撐，需要長期持續的收集和整合國內全部管道企業的相關評價數據和專業資料。單個企業或企業集團無法完成該項工作，建議發揮行業協會組織在這方面的作用。當前，迫切需要完善管道風險評價細則，建立和持續充實風險評價信息數據庫，深入研究各種問題要素的全概率模型，開發和持續升級評價軟件，滿足行業簡潔化、精確化定量評價的需求。因此，應將行業協會的職責納入法律條款，支持協會的發展。

常大海（原中石油中亞天然氣管道公司中塔項目部副總經理）： 油氣管道安全事關國民經濟發展、民眾生命財產安全。石油天然氣管道保護法的頒布實施，使管道保護有法可依，管道安全開始得到全社會的重視。修法的目的是為了適應新的形勢，更好的保障管道安全運行。

1. 在今年3月召開的管道保護法修訂工作研討會上，有專家提出可否將管道保護法修改為管道安全保護法的建議值得研究。“保護”是指針對管道遭受破壞和攻擊所采取的防護措施，“安全”是指采取積極措施避免管道進入危險狀態或遭遇危險。保護是為了安全，安全離不開保護。名稱增加兩個字，相應補充有關內容，可以更好地體現安全第一的宗旨，使這部法律更好地服務于我國能源安全和公共安全。

2. 管道保護法規定管道中心線兩側各5米內禁止一系列危害管道的行為，但對這一區域的名稱未作定義，建議將這一區域按照國際通用名稱 “Right of way”稱之為 “路權”或者“管廊”。另外，該寬度很難滿足大型管道的維搶修作業，尤其是換管作業，建議至少應將公稱直徑1 000 毫米以上的管道中心線兩側的距離由5米增至7.5米。

3. 管道保護法規定在管道線路兩側修建建筑物，其距離應當符合國家技術規范和強制性要求，但該條款過于原則。參照加拿大等國的作法，建議將路權（管廊）邊界線向外延伸至200米內的土地設置為協商區，在該區域進行土地開發項目需與管道企業協商，在確認土地開發方案對管道運行不構成威脅的情況下，地方政府相關部門予以批準。另外在協商區內的土地開發項目應在地方政府登記注冊，防止日后私自擴建改建。

4. 在天然氣管道潛在影響區和石油管道兩側200米范圍內建立撤離通道及避險區，以供這些區域的居民在管道發生事故時能快速撤離至避險區或安全地帶。當地主管機構與管道企業應定期進行管道事故應急演練，檢驗緊急響應預案的可行性。

5. 從國家層面推動直呼系統（One-CallSystem）的設置和布局，明確直呼系統以及擁有地下線纜和構筑物企業的責任及義務，使其盡早在管道保護方面發揮積極作用，養成作業者在管道兩側挖掘作業前打電話咨詢的習慣。

6. 管道企業應對管道周邊公眾開展宣傳教育活動，使公眾掌握管道險情辨識技能，并能對管道險情作出正確的響應。建立和諧企地關系，提高公眾自覺保護管道的意識。

7. 建立國家管道事故數據庫，供同行業和社會公眾查閱借鑒。依法查處不報和瞞報事故的行為。

8. 法律文本應列出所引用的主要法律法規及標準規范，以方便用戶參照執行。

王偉（中海油集團公司質量健康安全環保部安全監督處處長）： 管道保護法規定“國務院可以根據海上石油、天然氣管道的具體情況，制定海上石油、天然氣管道保護的特別規定”。 目前我國海洋石油天然氣管道近300條，總長度達5 000余公里。隨著我國海洋開發活動的加快，港口航道和跨海橋梁等工程建設，海上航運交通、捕魚養殖等活動頻繁，管道建設和保護的空間被擠壓。為了避開其他用海活動，往往繞道鋪設，增加了管道安全運行風險。近年來因各類施工作業、拋錨拖錨、漁業活動以及惡劣的氣候條件等，多次發生外力破壞海洋石油天然氣管道事件。部分地區海邊大排檔距離海管登陸段僅5米左右，且采用明火做飯，阻撓企業設置警示標識。建議這次修法時，將海洋石油天然氣管道保護條例作為配套行政規章。此外，結合工作實際再談幾點建議，供修訂時參考。

1. 增加油氣管道專項規劃與城鄉規劃相銜接的要求。油氣管道建設規劃應當符合土地利用規劃和城鄉規劃，并納入相關專項規劃及控制性詳細規劃，與城市地下管網、地下軌道交通等各類地下空間和設施統一考慮、整體布局。納入城鄉規劃的管道建設臨時用地，不得擅自改變原土地性質。

2. 增加管道途經地區稅收分配政策，增加管道企業對途經地區財政貢獻率，調動地方政府和受影響群眾保護管道的積極性。明確鄉鎮一級政府管道保護工作的職責。

3. 進一步明確油氣管道保護和安全距離。明確管道通過特殊地段（例如管道路由所限無法滿足5米距離的情況下）需采用加管涵、加大埋深、深度定向穿越等安全技術措施，并開展風險評估。國內油氣管道設計理念是控制管道自身的安全性，即采用控制管道及構件的強度和嚴密性，做好質量保障體系系統工程。管道施工采用定向鉆穿越，既是一種施工工法，又是一種保護措施，如部分管道采用定向鉆穿越時管道埋深可達幾十米。

4. 制定配套行政法規或實施細則，健全油氣輸送管道保護相關法規標準體系，將一些相關技術細節、實施步驟和方法納入法規中，如管道保護措施的形式、管道通過土地的補償標準、管道建設工程與其它建設工程相遇技術標準體系等。

5. 建立全國管道大數據平臺，設立免費管道保護國家統一呼叫系統，明確要求所有的地下施工作業活動必須得到該機構的指導支持。加大管道保護法普法和宣傳，提升全社會管道保護的自覺性和主動性，擴大管道周邊居民和建設施工企業的參與度。

朱行之（甘肅省管道保護協會會長）： 制定管道保護法是為了預防和制止違法占壓、施工挖掘損壞管道和打孔盜油等行為，并從管理體制機制、規劃建設、運行保護、工程相交相遇和法律責任等方面進行了規范。經過近8年的實踐證明，制定這部法律很有必要，對保障管道外部安全發揮了重要作用。

管道保護法實施以來，接連發生了幾起重大事故，反過來也成為檢驗法律效果的一面鏡子，迫切需要以問題為導向，對法律及時修訂完善。如對公共安全問題強調不夠；監管制度不健全，設立管道保護主管部門的初衷和效果不統一；強調了外部保護，對管道本體保護規定不具體；缺乏利益補償機制，等等。為此建議在法律修訂時重點考慮以下幾點。

1. 將管道保護工作納入安全生產的大格局，建立以保障管道安全和公共安全為目標的安全責任體系和監管體系，與中央關于建立黨政領導干部安全生產責任制的要求相一致。在安委會的統一領導下，明確政府的領導責任，企業的主體責任，將管道規劃、選線、外部安保、安全監管、應急救援、事故查處等監管職責明確劃分給相關部門，各負其責。不再籠統設立主管管道保護工作的部門。

2. 明確管道建設規劃、選址和廢棄處置由發改部門負責；路由許可和建立管道地役權制度由國土部門負責；管道工程與其他工程相交相遇關系處理由建設部門負責；預防和查處恐襲、打孔盜油、占壓、施工挖掘損壞管道等外部違法行為由公安部門負責；行業安全生產監管由能源主管部門負責（從建立綜合運輸監管體系考慮，建議調整為交通運輸管理部門負責）；應急救援和事故查處由應急管理部門負責。

3. 明確管道企業負責管道設計、施工和日常運營維護，對保障管道本體安全負有主要責任，主動接受政府有關部門的監管，自覺推行管道完整性管理規范，將主要精力放在內部的安全運行管理上。

4. 建立管道地役權制度。依據物權法規定辦理管道地役權登記，由國土部門組織管道企業與土地權利人簽訂地役權合同，管道企業取得管道地下通過和檢測、維修作業等權利，并對土地權利人給予補償；土地權利人履行管道保護法規定的各項義務。

5. 在管道核心保護區（中心線兩側各5米）兩側設立管道保護帶（油管道20米、氣管道30米），設立安全咨詢區和應急響應區域（不小于事故影響半徑）。在管道保護帶范圍內禁止修建人口密集場所和危險化學品生產經營場所；在安全咨詢區修建上述場所，由建設單位進行風險評價，并經政府有關部門批準后方可建設。在高后果區應設置應急響應區域。

6. 在修訂法律的同時完善相關技術標準，盡快制定與法律配套的法規。

2018年第3期（總第40期）