編者按：國務院有關部門部署要求，全面落實油氣輸送管道人員密集型高后果區管道保護和安全生產責任制，防范重特大生產安全事故，確保周邊人民群眾生命財產安全。本刊編輯部特別邀請了貴州省能源局、深圳市應急管理局、大連市城市規劃設計研究院有限公司和甘肅輸油氣分公司等有關同志，就如何加強高后果區管控深入交流了他們的看法和經驗，現摘要刊登，歡迎廣大讀者參與討論。討論熱線： 18919811721（郵箱： guandaobaohu@163.com）。

                                            

蒲海帆：根據GB 32167―2 0 1 5 《 油 氣 輸 送 管道完整性管理規范》定 義 ， 油 氣 輸 送 管道 （ 以 下 簡 稱 “ 管道”）高后果區是指管道一旦發生泄漏事故，極易造成重大人員傷亡或重大環境影響的區域。而第三方施工損壞是造成管道事 故 的 主 要 原 因 之一，據統計，第三方施工造成的事故占管道事故比例超過60%。

我省現有管道高后果區282處，涉及管道里程263千米，約占全省管道總里程的11%。近年來，地方經濟快速發展，城鎮建設力度加大，管道高后果區內管道沿線各類民生工程、市政工程以及其它生產建設活動日益增多，不可避免會帶來安全風險。因此抓好第三方管理，保障人民生命財產安全和管道運行安全，是政企共同面臨的任務和挑戰。

一是明確管道企業的主體責任。管道企業重點任務是強化管道檢測檢驗，及時維修維護或更新有缺陷的設備設施，特別要加強管道焊接質量檢查和修復，確保管道本體質量安全。制定“一區一案”、增加巡護頻次、加密設置地面警示標識、修建物理隔離帶、安裝全天候視頻監控等人防、物防、技防方面的風險消減措施，Ⅲ級高后果區實現實時視頻監控，高后果區與地質災害風險疊加區要全部實現應力、位移監控。聯合當地政府有關部門加強安全宣傳教育和事故應急演練活動，宣傳管道保護知識，對接政企預案、鍛煉應急隊伍、磨合聯動機制、提升安全意識。

二是充分發揮管道保護聯防聯動機制作用。在高后果區進行《石油天然氣管道保護法》第三十三條第二款、第三十五條所列施工作業的，施工單位要向當地縣級管道保護主管部門提出申請，并落實管道保護措施。管道企業現場標出管道的準確位置，采取隔離措施圈出保護管道安全范圍，并指派專門人員現場指導。管道保護主管部門加強指導、監督，及時協調處置管道保護和項目施工有關事項。項目建設主管部門、業主單位按照安全生產“三必管”規定，督促、指導施工單位落實管道保護措施。

三是嚴打危及管道安全的違法施工行為。本月初，我省盤州市境內一建設項目在跨越西南成品油管道施工期間，施工單位不聽提醒和勸阻，不按管道保 護法的規定向當地管道保護主管部門提出申請，不采取管道保護措施，直接用挖掘機在管道正上方進行挖掘作業，嚴重危及管道安全。盤州市政府主要領導、分管領導得知這一情況后，責成有關部門立即制止施工作業，對管道上方已開挖的溝槽進行回填恢復；落實對有關責任單位和責任人的責任追究。經調查取證，根據有關法律法規規定，對有關責任單位和責任人作出共計155 600元的處罰建議及其它處理建議，并啟動追責程序。我局正擬以省安委辦名義對這起事件進行全省通報。

四是強化問題和隱患早發現早處置。管道企業發現高后果區內管道沿線有施工跡象的，要主動了解項目建設有關信息，初步評估施工對管道的影響情況，宣傳告知管道保護有關法律法規和注意事項，并及時報告當地主管部門及其它有關部門。管道保護主管部門要主動作為，積極介入，指導監督施工單位完善手續辦理程序，強化施工方案的有效性、可行性和合理性。對于不落實管道保護措施冒險蠻干的，管道保護主管部門要及時會同項目建設主管部門、業主單位和其他有關部門予以制止并糾正，對不聽提醒和勸阻的，堅決依法予以打擊，切實做到抓早抓小，將問題和隱患消滅在萌芽狀態。

 

黃  撰：高后果區是企業管理的重點，也是政府監管和社會關注的重點。由于各地自然環境、經濟社會發展水平差異較大，高后果區產生的原因、泄漏發生后產生的后果并不盡相同。做好高后果區管控工作是政企共同的目標，但如何實現這一目標并沒有現成答案，既要嚴格貫徹落實國家相關法律法規、技術標準，還應該結合管道所在地的城市環境和管道具體情況有針對性的開展工作，做到因城施策、精準發力。

2017年以來，深圳市先后組織輸油管道企業開展了兩次高后果區識別工作。第一次識別認定高后果區26處；第二次在原有26處高后果區基礎上進行再次識別，確認全市共有輸油管道高后果區6處，均位于中石化珠三角成品油輸送管道，其中Ⅲ級5處、Ⅱ級1處。

影響高后果區管控工作的因素很多。首先，深圳經濟活躍、成品油需求旺盛，管道運輸方式短期內無可替代；人口、車輛、建筑高度密集，有3處高后果區直接位于交通主干道路邊；城市交通軌道與地下各類管道錯綜復雜、城市建設工程施工頻繁。其次，輸油管道地域跨度廣，涉及市內多個行政區，無明顯的實體邊界，監管方式與一般工礦商貿企業截然不同；由于深圳城市發展的特殊情況，油氣管道在中心城區長距離緊貼并行，突發狀況下有可能引發連鎖反應，擴大不良后果影響；地下軌道建設高速發展、地鐵運營等造成的雜散電流對管道防腐影響明顯；由于歷史原因，部分油氣管道審批手續至今仍未完全齊備，影響相關部門規范監管。

基于上述情況，深圳市加強輸油管道保護和高后果區管控，結合實際，突出重點，有針對性地開展工作。

一是開展安全風險評估和專項整治。 2016年，原深圳市安全監管局委托專業機構對全市石油管道安全風險進行了全面評估，結論為管道完整性較好，個人風險和社會風險均處于可接受范圍內，各權屬單位安 全管理較為規范； 2017年，再次組織開展了風險點危險源的辨識工作，確認出黃色風險點2處和藍色風險點28處；自2016年以來，共開展了3次管道專項整治工作，排查出237處隱患，已全部整治完畢。

二是強化落實企業主體責任。管道企業根據識別結果對高后果區采取強化管理措施，具體舉措包括加密 “三樁一牌”、提升巡線頻率、加強第三方施工管控、對雜散電流影響較大部位進行局部加強保護等；對Ⅲ級高后果區實施24小時無縫高清監控，拍攝720度全景映像；嚴格進行風險識別，建立“紅、橙、黃、藍”分色風險分布圖（四色圖），針對不同風險等級，對應制作“一風險一手冊”和應急預案，并將風險識別頻次由每18個月1次（國家標準）提升為每12個月1次。

三是科技助力提升安全水平。管道企業推進智能建設，目前深圳境內中石化管道已全線使用了可無線遠程傳輸的智能陰保樁；中石化銷售有限公司華南分公司目前正在研究運用“管道智能檢測”等新技術，加強對管道壁微小泄漏的監測，通過科技手段提升安全水平。

四是防范未然，政企聯動加強應急演練。高后果區管道如果發生泄漏，往往是在公共區域，不像一般工礦商貿企業可控制在廠區范圍。如果沒有地方政府部門的協調，管道企業搶修人員、物資、裝備很難及時抵達現場，現場人員疏散、醫療保障、環保控制等也都非管道企業自身可以掌控。因此，除了企業內部演練，政企聯動應急演練工作也極為重要。目前深圳管道企業每年開展不少于2次應急演練， 2018年深圳舉辦了首次油氣管道大型政企聯合演練，為確保Ⅲ級高后果區實現安全可控提供保障。

 

王中利：化 工 區 、 危 險管線周邊社會環境復雜，建筑物、人口密集，一旦出現事故后果嚴重，影響巨大。如何從規劃角度有效管控高后果區，談以下幾點建議。

1.化 工 園 區 、能 源 項 目 長 輸 管 線等 所 屬 行 業 應 做 好行業專項規劃。

專項規劃應科學編制，具有前瞻性，從源頭上控制高后果區的數量。以城市健康發展為目標，依據城鎮空間發展現狀、生態環境保護要求，結合產業發展趨勢，科學、合理的規劃化工區。城市對大型石化項目進行非城市化規劃和布局，使用油、用氣的危險石化項目遠離城市中心，應規劃特定的區域，避免石化項目輸油氣專用管線進入城區，做到石化項目規劃避讓城市中心。城市必需的能源設施應考慮遠景的城市規模，合理規劃布局，如化工企業、熱電廠、區域供熱鍋爐房、燃氣儲存設施等應盡量遠離城市中心，減少輸油氣管線穿越城市。

2.行業專項規劃應納入城市空間規劃和控制詳細規劃，與城市規劃高度融合。

城市空間規劃、控制性詳細規劃的編制過程應層層落實能源專項規劃，對行業規劃確定的能源項目，危險管線的路徑應預留并控制保護，同時城市的控制詳細規劃等應尊重現狀化工項目及危險管線的分布情況。嚴格限制在政治文化中心區、中央商務區、集中居住區、歷史文化保護區、大型公交樞紐及其周邊1公里范圍內，在商業中心、公園、學校、醫院、影劇院、體育場館等人口密集區及其疏散通道周圍0.5公里和地鐵出入口0.1公里范圍內規劃新的重大危險源。

3.能源項目、長輸管線等應做選址安全評估。安全評估應包括危險源辨識、風險評估、安全條件評估、影響范圍、安全對策建議、事故預防措施等內容，為項目的選址、選線提供科學依據。項目、管線的選址評估應融入到城市規劃中，從項目功能、規模定位、產業結構，結合城市的空間規劃，辨識項目的周邊生態和社會環境，做到科學合理。

4.以管道本質安全為核心，劃定危險管線防護帶。結合現狀輸油氣管線和必須進入城市的輸油、氣管規劃線和其它市政管線統一考慮城市廊道和危險管線防護帶控制，建立危險管道防護帶，防護帶內禁止開發建設，作為城市綠廊控制。

5.危險管線線路審批并聯化，管理共享。城市安全涉及城市的各個部門。加強城市輸油氣、危險化學品輸送管道保護工作，落實管道保護責任和政府有關部門的安全監管責任，對輸油氣管道相關區域施工工程應進行聯合審批。管線方案做到多部門管理、多部門存檔、多部門共享、多部門監管。

6.建立城市危險管線地理信息登記制度，管線信息形成數據平臺。

對現狀危險源及相應管線等附屬設施進行現狀普查，與規劃內容相結合，形成數據平臺，為政府、建設部門、安監部門共享，作為管線沿線城市建設依據，做到風險預知、避讓。設立管道信息問詢網站，預防第三方建設損壞。

7.城市空間規劃等應增加城市危險品區域及危險管線專項管制原則和要求，科學劃定高后果區，而后劃定專項管理區，管理和控制人員密集區、重要設施與園區的風險影響。

城市建設應堅持“統一規劃、合理布局、嚴格管理”的原則，使易燃、易爆、有毒危險化學品的生產、儲存、運輸、銷售、處理等諸環節得到有效控制，保障社區和城市安全。同時希望大家高度重視城市的公共安全問題，摒棄行業束縛，制定城市規劃和危險管線行業相融合的法律、規章條例和技術規范，梳理易燃、易爆、有毒危險化學品行業相關技術規范，使技術規范打破區域界限，使城市規劃和化工園區、管線的規劃、建設有據可依。

 

于雪峰：自青島“11·22”事故后，管道保護工作要求更高，難度更大，標準更嚴。企業在做好管道本體安全維護的同時，必須加強管道外部隱患治理及高后果區管理。而做好這兩項工作的關鍵在于預防，這是降低管道運行風險和管理成本的根本。

1.“預防”要從規劃建設階段抓起

規劃建設既包括管道建設項目的路由選擇、設計和施工，也包括管道沿線的地方建設項目。為防止形成重大安全隱患或形成新的高后果區，都需要從上述兩方面提前介入，從源頭抓起，防患于未然。

一是管道規劃設計時嚴格執行規范要求，尤其要與地方規劃充分結合。除考慮避開現有的沖突，還要考慮可預見時間內的地方規劃需求，避免影響后期地方經濟發展。后期無論是管道避開地方建設過多改線，或是管道犧牲地方利益，都會增加社會成本。所以，將管道規劃建設及管道管理納入地方統一的規劃布局非常重要。

二是管道運營期間，管道運營企業對管道所經區域的建設規劃要及早掌握，其他后建工程在與管道相遇時，在該項目取得批復前要主動向對方提出管道保護法律、規范要求，按照后建服從先建的原則，要求其做好相關設計和資金預算。同時加強現場監管將保護措施落實到位。

2.“預防”要緊密依靠地方支持

管道保護是系統工程，始終離不開政府部門的支持和幫助。現行稅收體制規定管道公司注冊地為納稅地，導致管道所穿越的大部分地區提供了土地卻不能享有稅收貢獻，政府還要承擔安全風險、農作物減產、環境影響和管理成本等，這在一定程度上影響了地方保護管道的積極性。建議推動管道企業納稅分稅制改革，即將管道企業所納稅拿出一部分根據各地方政府所管轄管道的長度不同進行分配，支持地方政府加大管道保護工作的投入，調動地方管道保護的積極性。

3.“預防”要從完善法律規范入手

《石油天然氣管道保護法》及相關標準規范是企 業開展工作的重要依據。隨著形勢的不斷發展變化，法律及規范已難以滿足現實的需要。

一是管道臨時用地與補償不到位的矛盾。管道敷設屬于臨時用地，為保護管道安全，需要對管道上方土地長期限制使用。隨著地方經濟的發展，管道通過地段部分土地“潛在價值”發生了變化，土地使用者利益受到影響，地方政府因管道存在限制土地開發利用而積極性不高，農作物減產等因素也使部分群眾產生不滿情緒。甘肅省管道保護協會幾年前開展了管道地役權問題的研究，以解決管道企業用地權利和土地權利人之間的利益沖突，建議政企聯合開展試點。

二是管道保護范圍不清晰。管道保護法規定了管道中心線兩側各5米的范圍為管道保護的核心區域，并提出管道周邊修建建筑物、構筑物與管道距離應當符合國家技術規范的強制性要求。但目前相關國家技術規范沒有做出具體規定。導致管道周邊高后果區不斷增多，風險也隨之增加。按照 GB 32167―2015規定， Φ 1219管道的潛在影響半徑達418米。國內外天然氣泄漏著火爆炸案例也證實了這一點。 5米已無法滿足管道安全和公共安全的需求，更不能理解為是安全距離。

建議補充相應的標準或實施細則，詳細提出管道附近土地規劃和利用辦法，以政府相關部門、管道運營方、建設方均認可的安全評價結果作為規劃依據。

 

（甘肅輸油氣分公司目前所轄西氣東輸一、二、三線，鄯蘭原油，烏蘭成品油等5條干線管道及支線管道，總里程2 208.74 km。共識別高后果區112段，總長度71.361 km，占管道總里程3.8%；其中以人口為主要因素的高后果區數量43段，長度44.963 km；以環境敏感為主要因素的高后果區數量69段，長度26.398 km。）