中石油北京天然氣管道有限公司

高后果區管理是油氣管道安全平穩運行的重點和難點。隨著地方經濟的發展,高后果區數量和里程逐年遞增,管理難度越來越大,要求也越來越高。 2019年，陜京管道沿線共識別高后果區295處，其中地區等級升級106處占36%，人口密集型高后果區240處占81%。如何逐步減少高后果區存量、嚴控增量以及加強高后果區管控，是各級管道管理人員亟待解決和思考的問題。

1 高后果區產生原因分析

（1）法律規范銜接不暢，執行偏差較大。《石油天然氣管道保護法》第三十條將管道線路中心線兩側各5米地域范圍規定為管道保護的核心區域，禁止種植深根植物、修建建筑物、構筑物等危害管道安全的行為。第三十一條規定，在管道兩側修建人口密集場所等建筑物，與管道的距離應當符合國家技術規范的強制性要求。 GB 50251―2015《輸氣道工程設計規范》 4.1.1規定，管道中心線與建（構）筑物的最小間距不少于5米。 GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規范》規定，高后果區邊界設定為管道距離最近一幢建筑物外邊緣200米。輸氣管道的潛在影響區域是依據潛在影響半徑計算的可能影響區域。如Φ 660 mm管道最大允許壓力6.4 MPa、影響半徑165米； Φ 1016 mm管道最大允許壓力10 MPa、影響半徑318米。由于法律和規范對安全距離的要求不統一，城鄉建設項目一般都按照距離管道中心線5米審批，很少考慮防火間距或潛在影響半徑，導致出現大量人口密集型高后果區。

（2）土地規劃資源緊張，路由矛盾增大。陜京一線1997年建設初期管道沿線尚未大規模開發，隨著地方經濟快速發展以及扶貧搬遷、新農村建設、棚戶區改造升級等建設項目增多，與管道路由爭端不斷，管道周邊逐漸形成了Ⅲ高后果區19處，地區等級升級51處，占高后果區總數的17.2%。管道地區等級升高后，管道強度和閥室間距應隨之調整，但受到山區、煤礦采空區等影響很難落實，給管道和周邊安全都帶來了風險。

（3）責任權益分配不均，企地矛盾較大。管道敷設為臨時性用地，加之管道企業為途經地區稅收貢獻甚少、天然氣使用指標受限、資源國有等因素，地方政府在承擔監管責任與受益不對等的情況下優先考慮地方經濟發展，為保證土地有效利用，往往忽略了管道保護要求，致使管道上方出現占壓或者安全距離不足的問題。

（4）安全監管體制不順，協調難度較大。管道沿線相地方政府能源主管部門、安監部門和管道企業 職責分工不明確造成管理協調不順暢。比如煤礦采空區隱患整治應該由政府監管督促煤礦企業落實主體責任，卻往往由于管道通過采空區而要求管道企業采取治理措施，互相推諉增大了管道建設和保護的難度。

2 高后果區管好存量嚴控增量的措施建議

（1）完善法規規范，建立高后果區安全距離紅線。

修訂完善管道保護法、輸氣管道工程設計規范等，明確規劃設計階段對高后果區識別與避讓等要求，制定管道規劃與城鎮規劃銜接設防標準、管道安全距離標準，明確人口密集場所和易燃易爆場所等與管道的安全間距標準，提高相關標準的體系化、協同性水平。研究設立管廊帶、保護帶和咨詢區，保護帶內禁止修建人口密集場所，咨詢區內從事項目開發時建設方應與管道公司進行協商，達成一致意見并經過政府批準后方可建設。參照美國立法經驗，將管道完整性管理寫入管道保護法，從管道規劃、路由許可、運行維護、事故調查、應急處置等各個環節落實政府部門和管道企業對高后果區的管理責任，實現法律與規范相互協調配套。

（2）遵守法律法規，夯實高后果區企地共治責任。

《關于加強油氣輸送管道途經人員密集場所高后果區安全管理工作的通知》（安監總管三〔2017〕138號）規定各有關部門和企業要認真管好人員密集型高后果區存量，嚴格控制人員密集型高后果區增量。前者是要落實好管道保護法第五十九條規定：在管道保護距離內已建成的人口密集場所和易燃易爆物品的生產、經營、存儲場所，應當由所在地人民政府根據當地的實際情況，有計劃、分步驟地進行搬遷、清理或者采取必要的防護措施。需要已建成的管道改建、搬遷或者采取必要的防護措施的，應當與管道企業協商確定補償方案。后者著重落實好管道保護法第三十一條規定的原則，禁止近距離修建人口密集等場所，有效控制人口密度。政企共同推動高后果區的搬遷、清理或管道改線等治理措施，消除安全隱患。

（3）加強規劃對接，嚴控高后果區規劃路由審批。

管道企業應主動向當地管道保護主管部門等相關部門報備油氣管道路由。管道建設時期辨識出的高后果區應作為優化路由的重要因素，當無法避繞高后果區時應采取加強管道本體安全的措施。管道企業應提前介入地方建設規劃，加強與地方政府規劃、建設等相關部門合作，了解管道周邊新立項工程信息，加強與管道周邊村民特別是鄉鎮政府及村委會的溝通，爭取各方面的支持，避免在管道潛在影響半徑內進行較大規模的開發建設。

（4）嚴格施工報備，加強高后果區建設政府督查。

管道保護法第三十五條對在管道500米范圍的分類施工作業，要求施工單位應向管道保護主管部門報備申請。管道企業應根據第三方施工類型和復雜程度，與主管部門商定實施分級審批和分級管理，加強第三方項目規劃許可和施工許可管理，及時向建設單位、施工單位告知管道保護要求。

（5）加強企地聯動，爭取高后果區保護支持力度。

管道企業要積極依靠沿線地方政府領導做好高后果區保護工作，同時發揮自身優勢在資源稅、企業注冊、占地補償、油氣指標利用等方面，為地方經濟發展提供必要的支持。比如向有關部門提供必要的工作協調經費等。

3 “六化”助力高后果區管控水平提升

（1）高后果區識別評價制度化

管道企業根據高后果區類型開展最長不超過12個月周期性識別評價工作，采用管道風險矩陣法、半定量和定量風險評價防范判定風險等級，提出相應風險消減措施并制定專項風險管控方案。將高后果區識別評價納入管理制度，建立健全高后果區專項管理方案，并向管道主管保護部門備案登記，確保高后果區動態更新識別評價覆蓋率和報告備案率達 到“雙百”。

（2）高后果區巡檢巡護標準化

制定完善巡檢內容、巡檢計劃、人員職責、人員培訓、巡檢裝備、考核辦法等標準，確保巡檢巡護效果。比如，高后果區配備專職巡線人員，通過GPS巡檢設置至少一個巡檢關鍵點和規定巡線工每日至少巡檢一次，關鍵點間距不超過500米。巡檢信息通過GPS上傳至PIS系統，管道管理人員每天監督檢查巡檢完成情況，確保巡檢率和管道標志完好率達到100%。

（3）高后果區宣傳走訪常態化

每月（季/半年)走訪高后果區所在地鄉鎮政府及規劃、建設、水利、公路等部門，宣傳管道和了解規劃建設，建立信息共享機制，做到早發現、早告知、早協調、早解決。每半年走訪農戶了解種植、施工等安排，每季度走訪高后果區周邊大型施工機械、農用機具所有者及操作手，排查、更新、建立資料庫。每季度或利用集會聯合地方政府集中宣傳，建立微信群等網絡宣傳平臺，設立報險聯系點和有獎報險制度。

（4）高后果區監控手段信息化

在Ⅲ級高后果區應用次聲、光纖預警等技術以監測管道泄漏及周邊第三方施工等情況，并建立24小時實時監控。監控系統具有智能識別功能及擴音喊話功能，支持區域入侵、物品遺留、物品搬運、快速移動、人員聚集等多種行為檢測和報警。管道與市政管網、交通設施交叉、穿越形成密閉空間等隱患處安裝可燃氣體報警儀。存在地質災害高風險的管道高后果區管段優先開展應力應變片等方式的監測工作。安裝線路電位自動采集儀，確保管道陰極保護率100%。

（5）高后果區應急處置聯動化

根據高后果區管段的主要風險因素制定針對性的應急預案，將泄漏報警、人員疏散、危險區域通行控制等作為預案重點措施。考慮管道泄漏對潛在影響半徑范圍內的人口和建筑的影響，編制“一區一案”向政府主管部門備案。完善“企地警”聯動、齊抓共管的合作機制。每年對至少20%的高后果區開展聯合應急演練，提高應急處置聯動化水平。

（6）高后果區責任落實系統化

全面建立管道高后果區“區長負責制”，做到專人、專責、專心負責高后果區管理。建立地方政府、相關部門和管道企業對高后果區管控的責任清單。比如，市級政府有責任督查、考核有關部門、下級政府和管道企業開展管道保護工作與推行完整性管理的情況。國土、城建、交通、水利等部門負責城鄉規劃、專項規劃與管道規劃的銜接，制定管道周邊建設項目審批制度及法律要求的安全距離標準等。

作者：趙賞鑫，中石油北京天然氣管道有限公司副總經理。