聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)

《管道安全準(zhǔn)則和良好做法》

（第二版）

中國(guó)特種設(shè)備檢測(cè)研究院 吉建立 何仁洋 譯

《管道保護(hù)》編輯部：為了滿(mǎn)足改善管道安全的需要，聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（UNECE）成員國(guó)根據(jù)《工業(yè)事故公約》和《水公約》制定了《管道安全準(zhǔn)則和良好做法》。這份準(zhǔn)則總結(jié)了歐洲管道安全管理的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)進(jìn)一步完善長(zhǎng)輸油氣管道法律法規(guī)、厘清政府和企業(yè)的職責(zé)分工、做好境內(nèi)和跨境長(zhǎng)輸油氣管道安全管理、推進(jìn)一帶一路沿線國(guó)家能源管道建設(shè)都具有重要的參考價(jià)值。譯者利用“戰(zhàn)疫”期間的閑暇時(shí)間潛心翻譯，供國(guó)內(nèi)管道同仁學(xué)習(xí)交流。 

前言

為了滿(mǎn)足改善管道安全的需要，聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（UNECE， ECE）成員國(guó)決定根據(jù)ECE《工業(yè)事故跨境影響公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《工業(yè)事故公約》）及《保護(hù)和使用跨境水道和國(guó)際湖泊公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《水公約》），共同制定《管道安全準(zhǔn)則和良好做法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《準(zhǔn)則》。 2004年，《工業(yè)事故公約》締約方會(huì)議和《水公約》締約方會(huì)議授權(quán)水和工業(yè)事故聯(lián)合專(zhuān)家組起草管道安全指導(dǎo)方針和良好做法。

該《準(zhǔn)則》由聯(lián)合專(zhuān)家組制定，由 G e r h a r dWinkelmann-Oei先生（德國(guó)）和Peter Kovacs先生（匈牙利）共同主持，并得到了工業(yè)事故和水公約秘書(shū)處的支持。為了支持聯(lián)合專(zhuān)家組的工作，成立了一個(gè)國(guó)際指導(dǎo)小組，成員包括： Gerhard Winkelmann-Oei先生（德國(guó)，共同主席）， Bas Weenik先生（荷蘭，共同主席）， Bernd Zaayenga（德國(guó)）， Pavel Danihelka先生（捷克共和國(guó)）， Lorena De Giorgi女士（意大利）， ChristianeKühl女士（德國(guó)）， JörgLudwig先生（德國(guó)）， Sergey N. Mokrousov先生（俄羅斯） ，恩德·奧坎丹先生（土耳其），沃爾特·萊因哈德先生（德國(guó)），卡拉·斯佩爾-祖伊德維克女士（荷蘭）。指導(dǎo)小組成員為這些準(zhǔn)則的起草做出了積極貢獻(xiàn)。

如本出版物所述，由此制定的安全準(zhǔn)則和良好做法已得到《工業(yè)事故公約》締約方大會(huì)第四次會(huì)議（2006年11月15日至17日，羅馬）的認(rèn)可，并獲得了《水公約》第四屆會(huì)議（2006年11月20日至22日，波恩）締約方會(huì)議的認(rèn)可。兩個(gè)機(jī)構(gòu)都鼓勵(lì)各締約方和歐洲經(jīng)委會(huì)其他成員國(guó)傳播準(zhǔn)則，以供有關(guān)當(dāng)局使用。

經(jīng)水和工業(yè)事故聯(lián)合專(zhuān)家組審查后，該《準(zhǔn)則》已于2014年重新發(fā)布，以更新參考文獻(xiàn)，并為在整個(gè)區(qū)域應(yīng)用這些參考提供依據(jù)。請(qǐng)政府、管道企業(yè)和公眾應(yīng)用這些準(zhǔn)則和良好做法，以幫助減少管道事故的數(shù)量及其對(duì)人類(lèi)健康和環(huán)境的嚴(yán)重后果。

                                                                                                                                                聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)執(zhí)行秘書(shū)

                                                                                                                                                  Christian Friis Bach

介紹

1.廣泛的理解和共識(shí)是，由于管道故障，危險(xiǎn)物質(zhì)的大量釋放可能導(dǎo)致跨境河流和/或國(guó)際湖泊的環(huán)境污染。這種污染給人類(lèi)健康、民生設(shè)施和環(huán)境資源 帶來(lái)的損害或風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)對(duì)鄰國(guó)之間的關(guān)系產(chǎn)生負(fù)面影響。這些風(fēng)險(xiǎn)由管道引發(fā)，特別要關(guān)注已經(jīng)超壽命服役的管道。

2.管道故障和事故可能導(dǎo)致管道企業(yè)和國(guó)家/地區(qū)在諸如緊急響應(yīng)、清污和維修、供應(yīng)中斷、損害索賠、訴訟和法律費(fèi)用、計(jì)劃外的關(guān)閉活動(dòng)以及公司股價(jià)損失等方面的巨額經(jīng)濟(jì)損失。因此，事故損失幾乎普遍超過(guò)了管道企業(yè)為保障安全運(yùn)行所需的經(jīng)濟(jì)投入。

3.管道的運(yùn)行可持續(xù)幾十年。實(shí)際上，管道建設(shè)和運(yùn)營(yíng)技術(shù)一直在不斷發(fā)展進(jìn)步，由于管道設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的有關(guān)法規(guī)和管理要求不斷更新，會(huì)對(duì)有些管道的使用壽命造成重大影響。另外，許多國(guó)家缺乏管道建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的相關(guān)法規(guī)。根據(jù)環(huán)境公約的有關(guān)規(guī)定，聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（ECE）有必要向公眾提供有關(guān)管道建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的基本要求。

4.認(rèn)識(shí)到管道事故帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)及其潛在影響，根據(jù)ECE《工業(yè)事故跨境影響公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《工業(yè)事故公約》）和《保護(hù)和使用跨境水道和國(guó)際湖泊公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《水公約》），歐洲經(jīng)委會(huì)決定制定管道安全準(zhǔn)則和良好做法。采用這一整套建議，將幫助國(guó)家主管部門(mén)和運(yùn)營(yíng)商確保管道適當(dāng)?shù)陌踩�水平及明確其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

5.根據(jù)《工業(yè)事故公約》和《水公約》設(shè)立的水和工業(yè)事故聯(lián)合專(zhuān)家組成立了一個(gè)國(guó)際指導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)起草本《準(zhǔn)則》。在起草時(shí)，指導(dǎo)小組召開(kāi)了兩次研討會(huì)，綜合各政府部門(mén)、管道企業(yè)和非政府組織（NGOs）的意見(jiàn)：一是關(guān)于預(yù)防因管道事故造成的水污染（柏林， 2005年6月8日至9日）；二是預(yù)防涉及天然氣管道的事故（海牙， 2006年3月8日至9日）。指導(dǎo)小組還借鑒了相關(guān)領(lǐng)域的現(xiàn)有安全準(zhǔn)則，特別是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的《化學(xué)事故預(yù)防、防范和應(yīng)對(duì)指南》。

6.本《準(zhǔn)則》包含油氣管道安全管理的基本原則和關(guān)鍵要素，無(wú)論其是否跨境。本文所述的準(zhǔn)則和實(shí)踐旨在防止發(fā)生事故并減少其對(duì)人類(lèi)健康和環(huán)境的不良影響。應(yīng)當(dāng)指出，安防問(wèn)題（例如蓄意破壞等）和工人的職業(yè)安全不在本《準(zhǔn)則》范圍內(nèi)，但是這些問(wèn)題也應(yīng)予以關(guān)注。

管道安全準(zhǔn)則

7.各國(guó)政府應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，并建立必要的基本管理制度，以促進(jìn)管道等交通基礎(chǔ)設(shè)施的安全、環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展。

8.管道運(yùn)營(yíng)商和/或業(yè)主單位應(yīng)對(duì)管道的全生命周期的安全負(fù)主要責(zé)任，應(yīng)確保安全并采取措施預(yù)防事故，減少和降低事故對(duì)人類(lèi)健康和環(huán)境的影響。此外，萬(wàn)一發(fā)生事故，管道運(yùn)營(yíng)商和國(guó)家主管部門(mén)應(yīng)采取一切可能的措施來(lái)減少損失。

9.危險(xiǎn)物質(zhì)運(yùn)輸管道的設(shè)計(jì)和運(yùn)行應(yīng)防止任何不受控制的介質(zhì)排放（泄漏）。

10.應(yīng)該以快速、可靠的方式準(zhǔn)確識(shí)別管道泄漏，尤其是在環(huán)境敏感或人口稠密的地區(qū)。

11.管道運(yùn)營(yíng)商應(yīng)建立管理體系并有效實(shí)施，以確保和維護(hù)管道的完整性。管道的完整性應(yīng)通過(guò)適當(dāng)?shù)脑O(shè)計(jì)、建造、維護(hù)、檢查和監(jiān)控以及完善的管理來(lái)確保。

12.采取確定性和/或概率性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，評(píng)估管道事故發(fā)生的可能性及其對(duì)人類(lèi)健康和環(huán)境的影響。

13.萬(wàn)一發(fā)生事故，應(yīng)采取適當(dāng)措施。應(yīng)急計(jì)劃應(yīng)包括企業(yè)應(yīng)急（內(nèi)部應(yīng)急計(jì)劃）和政府應(yīng)急（外部應(yīng)急計(jì)劃）兩部分；應(yīng)急計(jì)劃應(yīng)當(dāng)定期演練、定期更新。應(yīng)急計(jì)劃應(yīng)包括控制事故、減少損失所需的具體措施。

14.土地利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)考慮兩個(gè)方面因素，一是新管道的路由規(guī)劃（例如，盡可能遠(yuǎn)離人口稠密區(qū)和環(huán)境敏感區(qū)等），二是現(xiàn)有管道周邊的土地開(kāi)發(fā)和建設(shè)。

15.第三方破壞是造成管道事故的主要原因之一，管道企業(yè)和政府主管部門(mén)應(yīng)對(duì)第三方活動(dòng)進(jìn)行審查，必要時(shí)可以建立專(zhuān)門(mén)的管理制度，預(yù)防第三方破壞。

16.應(yīng)做好信息公開(kāi)和共享，一般信息應(yīng)向公眾公開(kāi)；與管道安全有關(guān)的信息、管道地理位置信息、安全保護(hù)措施、應(yīng)急措施等信息應(yīng)向事故可能涉及的所有人員共享。

17.管道企業(yè)和政府主管部門(mén)之間應(yīng)定期進(jìn)行交流，總結(jié)有關(guān)做法和事故（含未遂事故）的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不斷提升管道安全管理水平。

推薦做法

18.這些準(zhǔn)則和良好實(shí)踐為實(shí)現(xiàn)管道的基本安全水平提供了最低限度的要求。考慮各國(guó)的不同情況以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，不同的國(guó)家可采用不同的政策、措施和方法來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

19.對(duì)歐洲經(jīng)委會(huì)成員國(guó)、政府主管部門(mén)和管道企業(yè)的建議見(jiàn)附件。附件中列出的技術(shù)和管理要求是這些準(zhǔn)則和良好做法的組成部分。

給歐洲經(jīng)委會(huì)各成員國(guó)的建議

20.歐洲經(jīng)委會(huì)成員國(guó)應(yīng)采取措施，保障管道安全運(yùn)行，降低其對(duì)人類(lèi)健康和環(huán)境的危害。各國(guó)間應(yīng)制定教育計(jì)劃，加強(qiáng)相互交流，積極分享管道安全有關(guān)經(jīng)驗(yàn)和良好做法，不斷提高安全意識(shí)。

21.歐洲經(jīng)委會(huì)成員國(guó)應(yīng)將第18條的要求作為各國(guó)的最低安全要求。

22.各個(gè)國(guó)家關(guān)于管道安全的有關(guān)立法，應(yīng)清晰明確、可執(zhí)行、相互統(tǒng)一，以促進(jìn)管道安全方面的國(guó)際合作，例如在制定和實(shí)施應(yīng)急計(jì)劃方面。

23.歐洲經(jīng)委會(huì)成員國(guó)應(yīng)進(jìn)一步努力使2003年5月21日在基輔簽署的《工業(yè)事故對(duì)跨境水道的跨境影響所造成的民事責(zé)任和損害賠償議定書(shū)》有效落實(shí)。

24.歐洲經(jīng)委會(huì)成員國(guó)應(yīng)在公眾的參與下建立許可證和土地利用規(guī)劃程序，以確保以安全的方式規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)管道，并應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和控制，確保該程序有效實(shí)施。

25.歐洲經(jīng)委會(huì)成員國(guó)應(yīng)指定國(guó)家、區(qū)域或地方的各級(jí)管道安全監(jiān)管部門(mén)，監(jiān)管部門(mén)可單獨(dú)或聯(lián)合承擔(dān)管道安全的監(jiān)管工作，但是必須要保障這些政府監(jiān)管部門(mén)具備執(zhí)行本準(zhǔn)則的必要能力。

給政府監(jiān)管部門(mén)的建議

26.政府監(jiān)管部門(mén)應(yīng)確保在其土地使用政策中考慮到預(yù)防和限制事故影響的目標(biāo)，特別是在安全距離和/或其他相關(guān)政策方面。

27.政府監(jiān)管部門(mén)應(yīng)建立適當(dāng)?shù)膮f(xié)商程序，以促進(jìn)所制定政策的實(shí)施。這些程序的設(shè)計(jì)應(yīng)確保在做出決定時(shí)，根據(jù)具體情況或一般情況，提供有關(guān)人類(lèi)安全和環(huán)境保護(hù)的技術(shù)信息。政府監(jiān)管部門(mén)還應(yīng)確保公眾能夠發(fā)表意見(jiàn)。

28.政府監(jiān)管部門(mén)應(yīng)在適用的情況下在跨境范圍內(nèi)對(duì)新管道施行許可程序，包括環(huán)境影響評(píng)估。

29.主管部門(mén)應(yīng)建立管道檢查制度或其他控制措施，以確保管道經(jīng)營(yíng)者符合要求。

30.政府監(jiān)管部門(mén)應(yīng)確保管道運(yùn)營(yíng)商：①制定并執(zhí)行內(nèi)部應(yīng)急計(jì)劃；②向政府監(jiān)管部門(mén)提供必要的信息，以使他們能夠制定外部應(yīng)急計(jì)劃。

31.政府監(jiān)管部門(mén)應(yīng)制定并執(zhí)行外部應(yīng)急計(jì)劃，并在可能造成事故影響的管道附近采取措施。

32.政府監(jiān)管部門(mén)應(yīng)確保在發(fā)生管道事故時(shí)立即實(shí)施外部應(yīng)急計(jì)劃。

33.政府監(jiān)管部門(mén)可要求管道企業(yè)提供必要的任何其他信息，以便政府能夠充分評(píng)估具有跨境影響的事故的可能性，確定可能增加跨境影響事故的可能性和/或加劇的范圍，并有助于制定應(yīng)急計(jì)劃和必要的跨境合作。

34.政府監(jiān)管部門(mén)應(yīng)對(duì)外部和內(nèi)部應(yīng)急計(jì)劃進(jìn)行審查、測(cè)試，并在必要時(shí)以適當(dāng)?shù)臅r(shí)間間隔進(jìn)行修訂和更新。

35.政府監(jiān)管部門(mén)應(yīng)將管道第三方破壞納入監(jiān)管，提供控制第三方在管道附近進(jìn)行的活動(dòng)所需的適當(dāng)監(jiān)管制度，明確各個(gè)參與者的職責(zé)。

36.鑒于外部干擾是造成管道事故的主要原因，政府監(jiān)管部門(mén)應(yīng)確保在有關(guān)利益相關(guān)方之間促進(jìn)有關(guān)管道地理位置的信息交換共享；應(yīng)保留管道地理位置的最新記錄。

37.管道地理位置信息應(yīng)向公眾和感興趣的利益相關(guān)者公開(kāi)，并應(yīng)要求在短時(shí)間內(nèi)發(fā)布。特別是在第三方進(jìn)行挖掘活動(dòng)的情況下，應(yīng)及時(shí)交換有關(guān)管道地理位置的信息，以防止第三方損壞管道。

給管道運(yùn)營(yíng)商的建議

38.管道運(yùn)營(yíng)商在管道的設(shè)計(jì)、建造、操作、維護(hù)和監(jiān)控中應(yīng)采取安全措施，以防止事故并減輕其后果。

39.管道運(yùn)營(yíng)商應(yīng)至少根據(jù)公認(rèn)的國(guó)家和國(guó)際法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和指南以及（在適當(dāng)情況下）國(guó)際認(rèn)可的公司規(guī)范來(lái)設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)管道。

40.管道運(yùn)營(yíng)商應(yīng)考慮可能影響管道安全的各個(gè)方面，例如設(shè)計(jì)和應(yīng)力因素、材料質(zhì)量、壁厚、埋深、外部沖擊防護(hù)、腐蝕、標(biāo)記、路線選擇和監(jiān)控。

41.管道運(yùn)營(yíng)商應(yīng)開(kāi)展危害/風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以便指導(dǎo)決策和評(píng)估異常情況。

42.管道運(yùn)營(yíng)商應(yīng)：①建立管道管理體系（PMS），并確保其正確實(shí)施。 PMS的設(shè)計(jì)應(yīng)確保對(duì)人類(lèi)健康和環(huán)境的高度保護(hù)；②向政府監(jiān)管部門(mén)證明PMS已生效；③建立績(jī)效指標(biāo)以監(jiān)控PMS；④向政府監(jiān)管部門(mén)提供描述PMS的文檔，包括相關(guān)的性能指標(biāo)和預(yù)防事故并限制其后果的安全措施。

43.管道運(yùn)營(yíng)商應(yīng)制定并實(shí)施內(nèi)部應(yīng)急計(jì)劃，并確保在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間間隔內(nèi)對(duì)這些應(yīng)急計(jì)劃進(jìn)行審查、測(cè)試、修訂和更新。

附錄：技術(shù)和管理要求（略，請(qǐng)登錄中國(guó)管道保護(hù)網(wǎng)查閱）