《管道保護》編輯部：2010年，《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》正式頒布實施，從此揭開了我國管道保護工作嶄新的一頁。 10年來，各級地方政府和管道企業風雨同舟、休戚與共，以法律為武器，實現了石油天然氣管道安全輸送，有力保障了國家能源安全和公共安全。為了隆重紀念管道保護法頒布10周年，我們特地邀請了西部管道公司酒泉輸油氣分公司、甘肅輸油氣分公司幾位員工，請他們談談學法用法的經驗和體會，也歡迎廣大管道保護工作者撰寫短小精干的文章，發表體會和觀點，參與對話討論。（郵箱： guandaobaohu@163.com）

                                             

                                                      

 

 

周彬： 10年前《石油天然氣管道保護法》頒布實施，確立了從國務院到地方各級人民政府油氣管道保護工作的責任體系。規定了管道企業作為安全生產第一責任人的責任，同時明確了能源、公安、質監、安監、水行政管理等有關部門管道保護工作的職責，體現了全面保護、預防為主、綜合治理的科學理念，提升了企業依法保護管道能力，促進了安全隱患整治工作的開展，為油氣管道建設、能源輸送安全提供了堅強的法律保障。作為一名從業多年的基層管道管理者，對此深有體會。

在管道保護法實施10周年之際，我們要清醒地看到，管道的外部安全形勢依然比較嚴峻，不能掉以輕心。要以問題為導向，結合管道保護實踐，總結經驗教訓，更好地學法、用法，發揮法律保駕護航的作用。下面談幾點個人認識和建議。

一是管道保護法關于管道途經土地的使用權利，與相關法律規定缺乏兼容性，從而導致法律條款執行存在爭議。例如民法典規定土地所有權人和經營權人對土地依法享有占用、使用和收益的權利。而管道保護法對管道中心線兩側各5米范圍內的土地使用行為做了許多限制，如禁止取土、種植深根植物、建溫室和家畜棚圈等建構筑物等，雖然這些規定對保證管道安全是完全必要的，但與民法典的規定相沖突。同時從高后果區管理層面講，對于管道潛在影響半徑數百米范圍內的土地使用也有一定的限制。這樣造成管道運營企業和土地所有權人或經營權人之間的權益沖突，給管道保護法的實施帶來不利影響。

二是管道建設及運營均需依附于土地，管道保護法未明確規定管道以何種方式取得土地使用權利。由于無法可依，管道建設過程中的臨時用地和永久性征地工作難以推行，管道經營期間與土地權利人矛盾突出。若管道企業取得地役權必然會對土地權利人的權利造成一定的限制，這就需要平衡管道企業與土地權利人的利益關系，從而要求管道企業建立對農作物減產和土地利用價值降低的補償機制。另一方面，同樣是源于土地權益的問題，管道保護法未明確規定管道用地與城鄉規劃的關系，地方政府對管道帶來的城鄉規劃變動缺乏處理依據，因近距離建設各種項目而不斷增加管道的安全風險。

三是管道保護法的執法主體和執法權不落實。對于管道外部安全隱患，最有效的解決方式是依靠管道保護主管部門、公安部門的行政執法權對危害管道安全的行為進行法律懲治。但實際上政府部門參與有限，對于一些樹木及建構筑物違法占壓、檢維修作業被惡意阻工等構不成治安管理處罰的行為，企業無權 處理，更多的是企業讓步賠償，導致占壓等危害管道安全的行為屢禁不止。

針對上述問題，提出以下建議。

一是對現有與管道安全有關的法律法規、標準規范進行全面梳理，提高系統性和兼容性。避免出現相互交叉重復甚至相互矛盾的情況發生。同時借鑒發達國家的法律標準，通過對標找出存在的差距，對管道保護法加以修訂完善，逐步與國際接軌。

二是在管道保護法中明確規定管道地役權及登記制度，化解矛盾沖突，改善企地、企民關系，保障土地權利人獲得補償和管道企業從事巡檢、維修作業的權利。兼顧地方利益，制定管道過境分稅制度和財政轉移支付制度，明確將管道規劃建設納入國土空間規劃加以保護。

三是進一步明確地方政府對管道保護的領導責任和相關部門的監督執法職責。參照山東省的經驗，建立管道保護法執法等三項制度，具體規定執法機關的執法細則及問題處理時限，對構不成治安管理處罰的違法行為，有關部門應制定具體的管理辦法。

 

于雪峰： 油 氣 管 網 是 國 家 重 要 的 基礎設施和民生工程，是安全、高效、低耗的運輸方式，是銜接油氣上下游協調發展的關鍵環節。我國油氣長輸管道總里程已達十余萬公里，位居世界第三。伴隨著我國油氣消費量和進口量的增長，油氣管網規模不斷擴大。《石油天然氣管道保護法》作為一部保護特定設施的專門法律，從油氣管道規劃、建設、運行等方面，規定了政府相關部門、管道運營企業和相關各方的權利、義務，對保護管道設施安全，維護國家能源安全和公共安全具有劃時代意義。

管道保護法頒布實施10年來，戰斗在一線的廣大員工認真學法、守法、用法，履行法律賦予的責任與義務，保障了國家能源大動脈的安全暢通，管道保護法成為企業開展管道保護工作重要的法律武器。

管道保護法確立了政府領導、部門監管、企業主責的管道保護機制。我們在管道保護實踐中認真落實企業主體責任，突出企地深層合作，強化聯防聯控措施，管道保護長效機制作用顯著。一是固化五級聯防體系，實施企地共建“平安管道”行動計劃，與所轄管道沿線5個市、 11個縣（區）、 49個鄉鎮、 195個行政村層層簽訂了管道保護協議書，鞏固了五級管道保護體系，有效預防了第三方損壞事件。二是深化管道保護宣傳，持續開展管道保護及應急疏散知識宣講，營造了群防群治的良好氛圍；進一步完善各類應急預案，持續開展區域聯動、企地聯動實戰演練，應急保障能力不斷增強。

管道保護法為管道安全隱患整治專項行動提供了有力保障，有效預防了管道違法占壓和第三方損壞。實踐使我們體會到，管道保護法的實施提升了管道保護工作的地位，為保護管道外部安全提供了強有力的法律支持。我們在日常管理工作中主動做到“合法建設、守法運行、依法保護”，結合管道安全隱患整治攻堅戰，持續加強與政府部門的密切溝通，充分發揮部級掛牌督辦、企地聯合治理等作用，強化占壓聯合清理，依法整治了大量管道遺留占壓隱患。

法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。近年來隨著城鎮化建設加快推進，管道受外部環境的影響愈來愈大，第三方施工損壞、地質災害風險無處不在；環焊縫質量等管道本質安全問題尚未徹底消除。但由于管道保護法部分條款要求不明確，在具 體實施過程中各方認識不一，管道保護工作面臨新的挑戰。

如目前法律規定中缺少鄉鎮街道等基層政府職責，規定的安全防護距離和要求不明確，缺少管道周邊修建人口密集場所和易燃易爆物品的生產、經營、儲存場所的安全距離規定。法律規定的管道線路中心線兩側各5米的保護區域已不能滿足嚴控新增管道高后果區的要求。在實際工作中，管道安全保護距離的確定受到地形地貌、敷設方式、城市規劃等方面的影響，迫切需要有科學、權威的依據，以確定合理的安全保護距離。

另外，管道保護法的涵蓋范圍也需要進一步拓展。法律本意是通過防范管道違法占壓、第三方施工和打孔盜油等外部風險，保障石油天然氣輸送安全。從現實情況來看，管道本質安全問題也需要引起高度重視，如管道環焊縫質量缺陷問題，管道沿線高后果區帶來的公共安全問題等等，需要對管道面臨的風險因素不斷進行識別和評價，采取各種風險消減措施，將風險控制在合理、可接受范圍內，最終實現管道安全運行。建議在管道保護法中增加管道完整性管理的相關內容，在管道高后果區識別、風險評價、完整性評價及維護維修等方面提出明確的規定，進一步統籌應對管道外部安全和本質安全所帶來的挑戰。

 

孫鵬： 管 道 保 護 法 從 油 氣 管 道 的規劃、建設、運行等方面，全方位、立體化的對管道安全運營提供了法律保障。對危害管道的行為作了明確的定義和禁止性規定，對交叉相遇工程如何保護管道安全作了具體規范，使管道保護工作“有章可循”“有法可依”。在法律的指引下，政府各級能源主管部門和相關部門管道保護的責任意識逐年增強，企地聯防的作用得到了較好發揮，有效解決了企業單獨無法協調處理的“硬骨頭”“老大難”問題。隨著經濟社會的不斷發展和管道保護工作的不斷深入，也存在著一些需要研究解決的問題。

依法加強高后果區管理。管道保護法僅規定了5米內不能有建筑物、構筑物，但根據油氣管道泄漏爆炸后的影響半徑， 5米的距離遠遠不夠。原國家安全監管總局等八部委要求加強油氣輸送管道途經人員密集場所高后果區安全管理工作，高后果區成為了管道保護的高頻詞，也是政府和管道企業重點關注的對象。但高后果區管理還沒有納入管道保護法，建議入法，對高后果區管理從政府和企業兩個方面明確法律責任，解決地方規劃發展與高后果區管理的沖突。

落實政府部門的執法職責。例如分公司發生一起光纜被農戶挖斷事件，由于農戶拒不賠償，分公司起訴至法院，耗時一年多，法院判決農戶賠償企業1000元，但遲遲未得到執行。管道保護法第三十條規定，禁止在管道上方使用機械工具進行挖掘施工。第五十二條規定，實施危害管道安全行為的，由政府主管管道保護工作的部門責令停止違法行為，情節較重的，對單位處一萬元以上十萬元以下的罰款，對個人處二百元以上兩千元以下的罰款。雖然法律授予了相關部門的行政執法權，但這些部門往往既缺人又無執法資格，致使法律規定形同虛設。建議在管道沿線縣鄉兩級配備管道保護執法人員，及時對違法行為采取制止和處罰措施，避免造成嚴重后果。

完善法律條款。管道保護法第三十條規定，在管道中心線兩側各5米范圍內嚴禁種植喬木、灌木、藤類、蘆葦、竹子或者其他根系深達管道埋設部位可能損壞管道防腐層的深根植物。該條款不同的人有不同理解，比如有的農戶以苗木根淺不損壞管道防腐層為由，在管道上方成片種植經濟苗木，數年過去了，當企業開展占壓清理時，又向企業索取高額賠償。目前管道防腐層普遍采用3PE，據甘肅省管道保護協會開展的課題研究，經過近上百次開挖檢測，沒有發現植物根系對防腐層產生不良影響。建議在充分調查研究的基礎上，對本條款進行修訂完善，更好地指導工作實踐。

同樣是第三十條規定，禁止在管道上方挖塘、修渠、修曬場、修建水產養殖場、建溫室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、構筑物。而現實中，與管道交叉的水渠成百上千，修建溫室的情況也比較普遍。 10年前溫室以磚墻、土墻為主要承重結構，而現在的溫室多以輕鋼結構為主，能不能建？這些問題需要實事求是加以分析，法律應方便基層執行。

其他問題。建議制定農作物減產補償標準。河西走廊管道經過的農田地上方，農作物減產情況比較嚴重，群眾意見很大。建議根據管道保護法第十四條“依法建設的管道通過集體土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應當按照管道建設時土地的用途給予補償”的規定，由省級人民政府根據影響程度完善管道建設對各類土地的補償年限、補償標準，給予受損農民合理補償。建議制定維搶修作業臨時用地補償標準。例如在開展環焊縫開挖作業時，農戶一個作業坑動輒要求賠償三五千元、甚至上萬元，使企業寸步難行。建議地方政府盡快制定統一的補償標準指導意見，做到有法可依。

 

魏永康： 《石油天然氣管道保護法》建立了管道保護工作體制和機制，明確了政府、企業等有關各方的責任，實施10年來，在保障石油和天然氣安全輸送，保障國家能源安全等方面發揮了不可替代的重要作用。但隨著我國經濟社會快速發展，全方位改革持續推進，管道保護法施行過程中面臨的公共安全弱化、責權利不匹配、新建管道路由難以落實等難點問題逐漸暴露出來，為滿足我國長輸管道中長期發展規劃需要，要以問題為導向，開展相關法律法規及標準規范修訂工作，具體建議如下。

做好管道保護相關標準規范的銜接。 管道保護法頒布后，國務院有關部委及地方政府在上位法基礎上，陸續出臺了相關管理辦法，如浙江省、山東省制定了管道保護地方法規，交通運輸部、國家能源局、國家安全監管總局三部委 “關于規范公路橋梁與石油天然氣管道交叉工程管理的通知”，國家能源局、國家鐵路局《油氣輸送管道與鐵路交匯工程技術及管理規定》等，為保障油氣輸送管道安全發揮了積極作用。

相比近年我國油氣管道工業快速發展，油氣管道技術標準體系建設滯后，尤其是高壓力、大口徑、高鋼級、高寒區管道的設計、施工、運行管理標準仍不夠完善。油氣管道建設和運行涉及專業領域廣，相關領域標準分別由不同專標委歸口管理，油氣管道安全標準技術指標相對分散，存在不協調、不統一的問題，不利于安全行為規范，無法滿足復雜環境和安全運行要求。

建議在修訂管道相關法規及標準規范時，對管道建設和運行管理過程中出現相關技術標準不一致問題，作為重點加以解決。

制定建筑物與管道安全距離的標準。管道保護法關于“管道中心線兩側各5米的范圍”屬于管道保護的“禁區”，并提出管道附屬設施周邊修建建筑物、構筑物與管道線路和管道附屬設施的距離應當符合國家技術規范的強制性要求。但目前相關國家技術規范只對少部分特殊建構筑物與管道線路的距離進行了明確，如機場邊界與管道距離為20米，加油站與管道距離為30米等等。而針對民用住房、其他廠房等沒有明確的距離和范圍規定。隨著大口徑管道的應用，管道保護法確定的5米范圍難以滿足管道維搶修的實際需要。

建議參考北美地區的做法，區分天然氣管道和 液體管道，通過補充法規、標準或實施細則等，詳細提出管道附近土地規劃和利用辦法，解決好地少、人多、管道路由集中等難題。在法律規定的油氣管道中心線兩側各5米的核心保護區范圍之外，根據管道輸送介質、壓力和管徑再分別設立一定距離的管道保護帶和安全咨詢區，管道保護帶內嚴禁修建人口密集場所和危險化學品生產經營場所，在安全咨詢區范圍內進行上述項目建設應征求管道企業同意和有關部門批準。

完善防范施工挖掘損壞管道的制度。一是完善管理體制機制。成立專門的各級地方管道安全監管機構；將管道規劃和管道中心線等數據納入城鄉規劃管理并登記備案；建立管道保護聯席會議制度，明確劃分能源、規劃建設、市場監管、自然資源、應急管理等相關部門的責任；統一規定各級政府發改（能源）部門為管道保護工作的主管部門，賦予鄉鎮政府、村委會管道保護的責任和義務，落實管道保護行政執法權等。二是落實企業主體責任。在管道規劃、設計、施工、運營等環節實施完整性管理，定期開展完整性評價；加強高后果區管理；強化人防、物防、技防、信息防措施，落實施工現場安全指導責任；做好企業應急預案與政府應急預案相銜接；處理好管道建設運營與地方經濟建設的關系，跨省長輸管道應在途經省份設立聯絡協調工作機構。三是擴大社會參與渠道。實現全國管道地理信息系統互聯互通，設立管道保護免費統一呼叫電話，制定舉報獎勵制度，加強管道保護法律宣傳和文化建設，調動公眾參與管道保護工作的積極性，鼓勵社會組織參與行業自律和標準制定等工作。

加強管道高后果區風險管理。近年來，多起造成嚴重人員傷亡的管道事故均發生在高后果區，由于信息溝通不暢、應急處置不力等原因，小事故容易導致嚴重后果。 2017年原國家安監總局等八部委138號文件要求，管道企業要以《油氣輸送管道完整性管理規范》（GB 32167―2015）為指導，每年組織開展所轄管道線路高后果區識別工作，但缺少相對配套的現場風險管控等管理標準。

建議政府加強管道高后果區特別是人員密集型高后果區安全管理，企業強化技術管理等措施，提升應急處置能力，在相關法規標準中制定有效防范措施。

 

朱鈺： 《石油天然氣管道保護法》的頒布實施是管道企業的福音，既為管道安全發展奠定了基礎，也為管道企業保障管道安全運行，協調處理好各種外部關系提供了法律依據。

2020年，分公司共識別出高后果區116處，其中人口稠密區40處、環境敏感區76處， III級高后果區20處。針對高后果區，目前主要管控措施有“三樁一牌”齊全完好、通視性好、定期巡護、大型管道保護宣傳、入戶精準宣傳、管道信息員、有獎舉報、一區一案、區段長責任制等，通過這些措施的有效落實、落地，保障管道的安全平穩運行。

為防止人口密集型高后果區產生，一個重要的法律條款就是管道保護法第三十一條。該條規定“在管道線路中心線兩側和本法第五十八條第一項所列管道附屬設施周邊修建下列建筑物、構筑物的，建筑物、構筑物與管道線路和管道附屬設施的距離應當符合國家技術規范的強制性要求”“前款規定的國家技術規范的強制性要求，應當按照保障管道及建筑物、構筑物安全和節約用地的原則確定。”毫無疑問，法律確定的上述原則是非常正確的。但直到現在，國家有關部門還沒有制定相關技術規范，因此在實踐中該項規定很難得到準確理解和執行。

目前通行做法是委托有安全評價資質的第三方機構對擬建的建筑物與管道間的距離進行安全風險評價，然后提出有關建議。這雖然避免了“一刀切”的做法，但由于評價過程比較復雜，費用較高，評價結果不一定為雙方所接受，所以推行起來難度比較大。而地方規劃部門傾向于避開管道保護法第 三十條規定的管道線路中心線兩側各5米地域范圍進行管道周邊土地規劃利用，這就導致管道高后果區不斷增多，加大了公共安全風險。為此提出以下三點建議。

建議管道保護法明確規定地方規劃建設和管道路由選擇應避免新增人口密集高后果區。在管道周邊公共安全距離范圍，禁止或限制建設居民小區、學校、醫院、娛樂場所、車站、商場等人口密集的建筑物以及變電站、加油站、加氣站、儲油罐、儲氣罐等易燃易爆物品的生產、經營、儲存場所。

建議管道保護法根據管道介質、口徑、壓力等確定長輸油氣管道與建（構）筑物最小安全距離。明確在新安全距離標準下現有距離不足問題的處置方式。

建議管道保護法明確委托第三方開展安全評價費用的承擔者，減少推諉扯皮，合法合規開展管道保護工作。

 

張翼： 《石油天然氣管道保護法》的實施極大地促進了石油、天然氣輸送安全，同時也有力地保障了管道沿線群眾的生命財產安全，我作為管道企業的一名基層員工對此深有體會。

首先，我感到管道保護法對管道企業意義重大。法律明確規定任何單位和個人不得實施危害管道安全的行為，對管道運行中的保護提出了明確要求，讓管道企業有責任有壓力，有遵循的目標，提高了管道安全運行的可靠性。

一是為管道企業制止違法行為提供了有力支撐。管道保護法第二十八條、第三十條明令禁止管道上方種植可能損壞管道防腐層的深根植物，禁止使用機械工具進行挖掘施工等危害管道安全的行為，使管道管理人員依法管理更有底氣，協調效果更好。

二是為加強管道周邊施工活動的管理提供了有效方法。管道保護法第三十一條至第三十五條明確了管道周邊哪些危險作業是禁止的或需要管道保護部門的批準，而第四章明確了管道建設工程與其他建設工程相遇關系的處理，規定了協商原則，避免了相互推諉扯皮。

三是促進了地方政府與企業間的聯動。管道保護法賦予了地方政府管道保護的領導和協調職責，要求管道保護納入地方規劃，提前考慮管道風險和運行安全，避免了事后調整規劃或變更方案，節約了時間和資金成本。

其次，我認為管道保護法對管道沿線群眾意義重大。管道保護法從管道規劃、設計、施工、投產和運行都對管道企業提出了明確要求，提升了管道本質安全，有效預防和降低管道事故發生的可能性，從根本上保障了人民群眾的生命財產安全。

一是明確了管道企業的安全責任。管道保護法第十六條規定管道的安全保護設施應當與管道主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用；第二十五條規定管道企業發現管道存在安全隱患，應當及時排除；第三十九條規定管道企業應當制定事故應急預案，配備搶險救援人員和設備，并定期演練……這些條款都反映出管道保護法對沿線群眾生命財產安全的考慮。

二是夯實了管道安全運行的基礎。管道保護法明確規定了個人、單位的管道保護責任，禁止的違法行為，建設工程相遇關系的處理，以及違法行為的法律責任，地方政府制止危害管道的違法行為時有法可依，震懾作用明顯，極大地降低了管道被破壞的可能性，有力地提高了管道安全運行的可靠性，從而保障沿線群眾的生命財產安全。

到2025年我國將建成24萬公里管道，西四線即將 開工建設，可以預見管道保護法將繼續有力保障管道安全運行、保護沿線群眾生命財產。需要我們特別關注的是，轄區管道多數已運行10年以上，出現了不同程度的損壞，然而管道沿線個別地段已經從建設時的人煙稀少轉變為人員密集，管道安全風險急劇增加，管道一旦發生事故，后果不堪設想，青島“11·22”東黃原油管道泄漏爆炸特別重大事故的慘痛教訓還歷歷在目。這要求我們要更加嚴格地貫徹執行管道保護法，政府相關部門盡快完善關于管道周邊修建人口稠密場所等規定，保障管道安全運行和人民群眾的生命財產安全。

 

趙亮： 《石油天然氣管道保護法》的頒布，使許多管道外部安全問題的解決有了法律依據，對保障管道安全運行發揮了積極作用。

管道是一個沒有“院墻”的企業，形成了點多線長面廣、外部環境復雜的行業特性。建設初期管道大多遠離城鎮，但隨著地方經濟的發展，廠房、道路、工業區及鐵路、電力、水利等建設項目越來越多，與管道的矛盾也日益突出。特別是一些穿跨越管道的小型施工項目具有突發性特點，稍不注意隨時會威脅到管道的安全。在管道保護法的實施過程中，甘肅各級地方政府與管道企業建立了管道保護聯席會議制度，使安全隱患能及時發現、及時得到處置。

作為一線員工，工作中離不開管道保護法，對法律條文耳熟能詳。為了提高法律的實施效果，有個別條款需要進一步完善，為此有幾點建議。

將管道保護聯席會議制度寫入法律。聯席會議制度經甘肅省等實踐經驗證明行之有效。能源、應急管理、規劃、城建、公路、水利、國土、市政、農林、執法等政府部門納入成員單位，定期研究工作，協調解決重大問題，形成合力，達成共識，避免決策的片面性，較好地解決了職能部門互相推諉、企業難以單獨協調的矛盾。建議修訂第五條。

將建立企地共享的管道信息系統寫入法律。管道企業要及時將管道坐標以圖文形式向省市縣規劃和建設部門備案，地方各級主管部門也應建立管道信息管理系統，清楚明了轄區內管道走向，將管道保護納入城鄉規劃，避免在管道上方規劃新的建設項目，從源頭妥善解決土地開發利用與管道保護存在的矛盾。建議增加第二章“管道規劃與建設”條款。

將加強鄉鎮管道保護工作寫入法律。管道保護的難點和重點在基層。建議在管道沿線鄉鎮配備管道保護專干，針對村民利用自家田地搶種樹苗、修建房屋活動，經常開展對管道沿線村民的管道保護宣傳。村民在管道附近修建房屋時，可主動向鄉鎮管道保護專干咨詢，專干主動與管道企業聯系開展現場實地測量，共同到農戶家中開展法律政策宣傳，及時化解矛盾。建議修訂第五條。

將建立管道保護獎勵制度寫入法律。要建立舉報獎勵制度，公布舉報電話，對發現隱患并上報的巡護人員和群眾要給予鼓勵和獎勵，適當增加獎勵額度，提高群眾參與管道保護的積極性。建議修訂第八條。

明確管道核心保護區禁種深耕植物類型。建議從促進經濟發展、農民致富和保障管道安全出發，因地制宜，合理確定深根植物類型和種植方式，不搞一刀切。便于管道企業員工和社會公眾更好地掌握和運用法律，推動法律的實施，減少因種樹引發的矛盾。建議修訂第三十條。