李鍇

西氣東輸管道公司

2010年10月1日，《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱管道保護(hù)法）正式實(shí)施。十年來(lái)，管道沿線各級(jí)政府、相關(guān)企事業(yè)單位和管道運(yùn)營(yíng)企業(yè)不斷深入貫徹落實(shí)管道保護(hù)法的有關(guān)要求，推動(dòng)解決了我國(guó)油氣管道行業(yè)面臨的規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)行保護(hù)以及管道工程與其他工程相遇相交等復(fù)雜矛盾和問(wèn)題，有力保障了包括西氣東輸在內(nèi)的石油天然氣管道輸送安全。筆者將這一期間學(xué)法用法的心得體會(huì)整理成文以作紀(jì)念。

1 管道保護(hù)法治進(jìn)程的多維度推進(jìn)

1.1 地方政府的主導(dǎo)作用

各級(jí)地方政府加強(qiáng)對(duì)管道保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于推進(jìn)法律實(shí)施起到了主導(dǎo)作用。西氣東輸管道沿線省市政府普遍制定了地方法規(guī)和行政規(guī)章，全面落實(shí)管道保護(hù)法。如2012年上海市貫徹落實(shí)管道保護(hù)法要求，明確了各級(jí)政府部門的相關(guān)法律職責(zé)； 2014年浙江省頒布實(shí)施《浙江省石油天然氣管道建設(shè)和保護(hù)條例》細(xì)化了管道建設(shè)臨時(shí)用地、土地復(fù)墾的規(guī)定；2015年甘肅省省政府辦公廳頒布《甘肅省石油天然氣管道保護(hù)工作規(guī)則》，厘清了各級(jí)政府、安監(jiān)、工信、規(guī)劃與建設(shè)、公安等部門的管道保護(hù)工作職責(zé)等。各級(jí)政府加強(qiáng)管道保護(hù)的監(jiān)管與服務(wù)，突出抓好第三方施工及高后果區(qū)管理。如河南省頒布了油氣管道保護(hù)范圍施工監(jiān)管規(guī)定，明確了管道周邊建設(shè)項(xiàng)目的管理辦法，為處理地方建設(shè)與管道工程的和諧共贏提供了依據(jù)。深圳市落實(shí)原國(guó)家安全監(jiān)管總局等八部委關(guān)于加強(qiáng)油氣管道人員密集場(chǎng)所高后果區(qū)安全管理工作的要求（138號(hào)文件），頒布了涉及油氣管線等危險(xiǎn)化學(xué)品場(chǎng)所建設(shè)項(xiàng)目安全評(píng)價(jià)工作指引，規(guī)范涉及油氣管線等危險(xiǎn)化學(xué)品場(chǎng)所建設(shè)項(xiàng)目安全評(píng)價(jià)，探索有效管控城市安全風(fēng)險(xiǎn)的途徑。

1.2 社會(huì)團(tuán)體的橋梁作用

管道保護(hù)法實(shí)施以來(lái)，包括甘肅省管道保護(hù)協(xié)會(huì)、中國(guó)災(zāi)害防御協(xié)會(huì)油氣儲(chǔ)運(yùn)自然災(zāi)害防治專業(yè)委員會(huì)、中國(guó)石油學(xué)會(huì)石油儲(chǔ)運(yùn)專業(yè)委員會(huì)、中國(guó)石化聯(lián)合會(huì)完整性管理中心在內(nèi)的一批社會(huì)團(tuán)體積極發(fā)揮橋梁紐帶作用，有力推進(jìn)了管道保護(hù)法的廣泛深入實(shí)施。甘肅省管道保護(hù)協(xié)會(huì)圍繞政府、企業(yè)、社會(huì)公眾關(guān)心的問(wèn)題，開展了管道保護(hù)法修訂相關(guān)重大問(wèn)題建議研究、管道上方農(nóng)作物減產(chǎn)研究、深根植物根系對(duì)管道防腐層影響研究等，通過(guò)創(chuàng)辦《管道保護(hù)》等文化平臺(tái)，推動(dòng)管道保護(hù)法治建設(shè)，促進(jìn)政企合作交流，影響力不斷提升。

1.3 管道企業(yè)的主體作用

管道運(yùn)營(yíng)企業(yè)積極落實(shí)主體責(zé)任對(duì)于推進(jìn)管道保護(hù)法實(shí)施起到了強(qiáng)化作用。西氣東輸通過(guò)部際聯(lián)席會(huì)議，聯(lián)合地方發(fā)改、安監(jiān)、公安等部門針對(duì)不同人 群、不同地域、不同行業(yè)開展管道保護(hù)法精準(zhǔn)宣傳活動(dòng)，比如蘇浙滬管理處2019年僅在安全生產(chǎn)月當(dāng)月就開展管道保護(hù)聯(lián)合宣傳42次，累計(jì)發(fā)放管道宣傳品約3萬(wàn)份，營(yíng)造懂法、守法的管道外部環(huán)境。針對(duì)地方建設(shè)與管道保護(hù)之間存在的矛盾，西氣東輸加強(qiáng)既有高后果區(qū)管理，定期識(shí)別安全風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)更新管控方案，并向管道保護(hù)主管部門備案，較好管住了“存量風(fēng)險(xiǎn)”；針對(duì)地方建設(shè)可能引起新增人口密集型高后果區(qū)，積極主動(dòng)協(xié)調(diào)，采取優(yōu)化選址、地方出資改線等措施“嚴(yán)控增量”， 2019年西氣東輸在蘇南地區(qū)避免新增高后果區(qū)41段。

2 推進(jìn)管道保護(hù)法治進(jìn)程的幾點(diǎn)建議

2.1 落實(shí)管道企業(yè)土地使用權(quán)利

管道保護(hù)法第三十條等條款對(duì)管道中心線兩側(cè)一定范圍內(nèi)的土地使用行為進(jìn)行了限制。管道保護(hù)法第十四條規(guī)定：“影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)土地的用途給予補(bǔ)償。”建議根據(jù)物權(quán)法的精神，研究設(shè)置管道地役權(quán)的可行性，以便將第十四條規(guī)定落到實(shí)處。管道企業(yè)通過(guò)地役權(quán)方式可以取得相關(guān)土地的使用權(quán)利（即路權(quán)），管道企業(yè)與土地權(quán)利人簽訂地役權(quán)合同并登記，明確雙方權(quán)利義務(wù)，企業(yè)按照實(shí)際影響給予合理補(bǔ)償。這將有利于落實(shí)管道企業(yè)土地使用權(quán)利，調(diào)動(dòng)廣大群眾參與管道保護(hù)工作的積極性。

2.2 加快法律和規(guī)范的修訂工作

管道保護(hù)法第三十一條明確規(guī)定，在管道線路中心線兩側(cè)和管道附屬設(shè)施周邊修建的建筑物、構(gòu)筑物距離應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求�！遁敋夤艿拦こ淘O(shè)計(jì)規(guī)范》采用提高強(qiáng)度來(lái)保證管道周邊建筑物的安全，規(guī)定“埋地管道與建（構(gòu)）筑物的間距應(yīng)滿足施工和運(yùn)行管理需求，且管道中心線與建構(gòu)筑物的最小間距不應(yīng)小于5 m”。原國(guó)家安監(jiān)總局等八部委138號(hào)文件則要求對(duì)油氣輸送管道人員密集型高后果區(qū)“管好存量、控制增量”。法律、規(guī)范和政府文件的不同要求，往往導(dǎo)致管道保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)產(chǎn)生矛盾沖突，給政府部門和企業(yè)管理都帶來(lái)了困惑。建議緊密結(jié)合國(guó)情，充分吸收國(guó)際國(guó)內(nèi)的成功經(jīng)驗(yàn)，及早開展管道保護(hù)法和技術(shù)規(guī)范修訂工作，不斷適應(yīng)管道保護(hù)面臨的新形勢(shì)、新要求。

2.3 積極應(yīng)對(duì)管道安全新課題

例如西氣東輸管道在廣東境內(nèi)與南方電網(wǎng)的魚龍嶺接地極、大塘接地極和翁源接地極距離較近，其中最近處管道距離大塘接地極約95 m。接地極放電時(shí)，管道上的最高干擾電壓高達(dá)數(shù)百伏，管中電流達(dá)到三位數(shù)水平，影響長(zhǎng)度達(dá)到百公里級(jí)別，危及管道安全。這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展下管道安全出現(xiàn)的新問(wèn)題，西氣東輸與南方電網(wǎng)共同合作對(duì)高壓直流接地極對(duì)周邊油氣管道產(chǎn)生的安全風(fēng)險(xiǎn)開展研究，提出了較為可行的風(fēng)險(xiǎn)減緩措施，建議盡快制定行業(yè)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并建議管道保護(hù)法關(guān)注這一動(dòng)向，增加相應(yīng)條款，以防止某些技術(shù)應(yīng)用對(duì)管道可能產(chǎn)生的安全風(fēng)險(xiǎn)和不利影響。

3 結(jié)語(yǔ)管

道保護(hù)法實(shí)施的十年，是中國(guó)管道快速發(fā)展的十年，是管道保護(hù)法治建設(shè)不斷進(jìn)步的十年。我深深體會(huì)到國(guó)家和地方政府、沿線企事業(yè)單位以及廣大群眾對(duì)管道保護(hù)工作的寶貴支持。特別是國(guó)家管網(wǎng)公司的成立，將有力提升油氣長(zhǎng)輸管道作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的地位，管道保護(hù)工作將更加受到社會(huì)各界的重視。雖然還有諸多問(wèn)題擺在面前，但只要大家一起開動(dòng)腦筋、運(yùn)用智慧，就一定會(huì)不斷攻克，實(shí)現(xiàn)管道長(zhǎng)治久安。

作者簡(jiǎn)介：李鍇， 1963年生，高級(jí)工程師，現(xiàn)任西氣東輸管道公司副總經(jīng)理，主要負(fù)責(zé)油氣管道運(yùn)行管理、管道保護(hù)、應(yīng)急搶修等工作。