甘肅省管道保護協會

今年10月1日，恰逢《石油天然氣管道保護法》實施10周年。在充分肯定法律對保障管道外部安全所發(fā)揮重要作用的同時，也要清醒地認識到它與現實不相適應的一面。

管理體制機制方面。管道保護法確定國務院能源主管部門主管全國管道保護工作，省級政府能源主管部門和市、縣級政府指定的部門作為“主管管道保護工作的部門”。 10年來，從國家層面到地方層面，落實這一管理制度頗費周折，直到現在一些地方政府“主管管道保護工作的部門”設置還未完全統一，管道保護和安全生產的關系始終“剪不斷，理還亂”。雖然各級主管管道保護工作的部門努力履行法定職責，為保障管道外部安全做了大量工作，但仍然難以完全勝任法律賦予的職責。問題的背后需要我們反思制度設計的合理性。

法律功能定位方面。 10年前管道安全面臨的最大威脅是違法占壓、施工挖掘損壞和打孔盜油，也是管道保護法要解決的主要問題。隨著經濟社會發(fā)展和公眾安全意識的提高，政府和管道企業(yè)不斷加強管理，管道外部安全形勢已得到有效改善。出現的新情況是，因管道本體質量引發(fā)的安全事故呈上升趨勢，預防和治理的難度更大。如何強化政府監(jiān)管和管道企業(yè)主體責任，提升管道本質安全，管道保護法現有功能定位還不能適應這一新的變化。

保障公共安全方面。管道保護法關于保護距離的規(guī)定主要是為了保護管道自身安全，對管道失效事故后果影響范圍考慮不足。《石油天然氣管道保護條例》（2000年）曾規(guī)定管道兩側50米范圍內禁止修建大型建筑物，目的就是為了減輕失效后果，而后來頒布的管道保護法取消了這項內容。僅規(guī)定在管道兩側修建居民小區(qū)、學校、醫(yī)院、娛樂場所、車站、商場等人口密集建筑物，與管道的距離應當符合國家技術規(guī)范的強制性要求。由于這一條款過于原則，加上目前國家技術規(guī)范缺少相關距離標準，造成管道周邊近距離規(guī)劃建設無法可依，管道高后果區(qū)不斷增加，加大了公共安全風險。

社會在進步，法律制度要緊跟時代潮流，革新除弊、與時俱進。

建議盡快修訂管道保護法。準確把握法律確定的“保障石油天然氣輸送安全，維護國家能源安全和公共安全”的立法宗旨。拓展和完善法律的內涵和范圍，將管道完整性管理納入法律范疇，補充完善管道本質安全和公共安全的相關內容，更好地發(fā)揮法律的指引規(guī)范作用。

落實管道安全專項監(jiān)管職責。目前公路、鐵路、水路、航空和管道五大運輸行業(yè)，唯獨管道行業(yè)的安全生產專項監(jiān)督管理職責沒有落實到具體部門。建議按照中共中央辦公廳 國務院辦公廳《關于全面加強危險化學品安全生產工作的意見》（2020年）精神，盡快明確管道安全生產專項監(jiān)督管理部門。同時建議不再另設“主管管道保護工作的部門”。管道保護應回歸安全生產本位，由一個部門管理，可以避免推諉扯皮，節(jié)約行政資源，提高管理效率。

改善管道安全法治環(huán)境。管道是重要的國家能源基礎設施。長期以來，管道企業(yè)在清理占壓、預防施工挖掘損壞、防止打孔盜油等方面承擔了過多的責任，影響了生產主業(yè)，加重了經營負擔。建議各級政府落實相關部門管理責任，為管道企業(yè)減負；改變管道敷設“臨時用地”政策，推行地役權制度，保障管道使用土地權利；修訂完善相關國家標準，明確居民區(qū)和公共建筑等與管道的安全距離要求，更好地保障管道安全和公共安全。

反思問題是為了更好地前進。相信在總體國家安全觀的指引下，經過各方面的共同努力，不斷補齊短板，我國管道法治建設和安全生產水平必將邁上一個新臺階。

（作者：甘肅省管道保護協會會長、《管道保護》主編朱行之）