王貴濤 張振永 王江宇

中國石油天然氣管道工程有限公司

為了保障油氣長輸管道工程建設和安全運行，《石油天然氣管道保護法》第三十條針對管道中心線兩側各五米地域范圍內采取諸多限制，如禁止種植深根植物、修建水產養殖場、建溫室、建家畜棚圈、建房和取土等等，這些規定為防范施工挖掘損壞管道和違法占壓管道發揮了重要作用，同時也限制了土地權利人合法用地權利。為此管道保護法第十四條規定：“依法建設的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應當按照建設時土地的用途給予補償。”由于該規定比較原則，加上管道保護法和其他法律、法規對管道企業如何取得土地使用權利與權利類型沒有做出明確規定，從而引發了土地權利人與管道企業之間“用地”和“保護”的沖突。據公開數據，在2014—2016年全國油氣管道安全隱患整治攻堅戰中，各地政府和管道企業共花費300多億元用于解決管道占壓和安全距離不足等問題。因沒有從根本上解決用地矛盾，管道上方違法占壓、第三方施工挖掘損壞等現象長期得不到徹底解決，成為影響管道安全運行的一大“頑疾”。

油氣管道工程征占地主要分為站場、閥室等永久占地和線路施工作業帶、臨時施工場地以及管道中心線兩側各五米的帶狀地塊等臨時用地，目前矛盾主要集中在管道保護法限制了土地利用權利的十米寬的帶狀地塊上。為了解決存在的矛盾，保障管道用地權利，現階段地方政府和企業通常采取兩種補償方式。一種叫“臨時征地永久補償”，由管道企業對管道中心線兩側各五米的帶狀地塊按照永久用地的標準進行補償，管道企業取得部分用地權利，如設立巡檢通道等，允許土地承包人在地塊上從事管道保護法不予禁止的生產活動。還有一種是提高補償標準，建設階段管道企業向當地支付超過補償標準之外的費用，以便管道在當地能夠順利通過。這兩種方式雖然可以起到一定的緩解矛盾的作用，但因缺少法律和政策依據，仍然無法有效保障管道企業的用地權利。

鐵路、公路等線性基礎設施工程用地采取的是國家征用的方式，通過合同規定一次性永久補償，將土地使用權轉讓給相關企業。油氣管道工程與鐵路、公路工程的區別，在于對管道敷設用地采取了臨時性用地補償的方式，并沒有取得土地使用權。在這種情況下，當管道企業約束土地權利人的行為時，反而可能侵犯了對方權利，導致雙方矛盾的發生。

我國是法制社會，如何在法律層面解決管道企業與土地權利人之間的用地矛盾值得深入思考。

2021年1月1日實施的《民法典》第三百七十二條規定“地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益。前款所稱他人的不動產為供役地，自己的不動產為需役地”。第三百七十六條規定“地役權人應當按照合同約定的利用目的和方法利用供役地，盡量減少對供役地權利人物權的限制”。三百七十九條規定“土地上已經設立土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等用益物權的，未經用益物權人同意，土地所有權人不得設立地役權”。《民法典》上述關于“地役權”的規定為保障油氣長輸管道用地權利提供了重要的法律依據。

根據第三百七十二條和三百七十九條，對于不存在土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等用益物權的土地，管道企業作為“地役權人”可以從供役地權利人處獲得“地役權”；對于已經存在土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權的土地，管道企業在取得用益物權人的同意后，可以從供役地權利人處獲得“地役權”。

根據第三百七十六條規定，管道企業可以通過簽訂合同的方式，取得用益物權人同意和從供役地權利人處獲得“地役權”。

針對以上分析，有兩種解決思路，一種是參照鐵路、公路的形式，通過合同規定一次性永久補償，將土地使用權轉讓給管道企業，但目前國家政策尚不允許對管道敷設用地永久性征地。另一種采取“地役權”方式，管道企業作為“需役地人”，與“供役地人”（即土地權利人）依法簽訂地役權合同，由地方政府按照介于永久補償和臨時補償之間制定合理的補償標準，管道企業向土地權利人進行補償，管道企業因此獲得巡檢、維護、搶修等使用土地的權利，而土地權利人則應承擔保護管道的相關義務，并不得從事管道保護法禁止的活動。地役權合同簽訂后應向政府主管部門進行登記，并納入國土空間規劃管理。從我國現行法律和政策規定看，“地役權”是解決當前管道用地矛盾和保障管道用地權利比較理想的方式。

作者簡介：王貴濤，1970年生，線路設計總工程師，畢業于黑龍江商學院油氣儲運專業，現主要從事油氣長輸管道工程線路設計和管道完整性管理等工作。聯系方式：13930661292，cppe_wgt@cnpc.com.cn。