《管道保護》編輯部：《石油天然氣管道保護法》（簡稱管道保護法）作為油氣輸送管道行業的第一部重要法律實施已有12年了。制定這部法律是“為了保護石油天然氣管道，保障石油天然氣輸送安全，維護國家能源安全和公共安全”。法律在有關條款中規定，管道線路與周圍建（構）筑物“應保持本法和有關法律、行政法規以及國家技術規范的強制性要求規定的保護距離”，以此保護管道不受外部侵害以及保障管道周邊群眾生命財產安全。由于規定比較原則，不同利益相關方在執行中往往有不同解讀，影響到法律的有效實施。為了準確理解全面貫徹管道保護法關于距離的規定，我們特別邀請了中國石油天然氣管道工程有限公司（原管道設計院）線路設計專家、教授級高級工程師余志峰進行分析解讀，歡迎廣大讀者互動交流。郵箱：guandaobaohu@163.com。

編輯部：油氣輸送管道具有高效、經濟、安全、環保的特點，但管道作為沒有圍墻的線性工程，長期面臨比較突出的外部安全問題，這也是管道保護法要對管道線路與周圍建（構）筑物距離作出規定的重要原因。請您簡要介紹一下管道保護法對于距離有哪些具體規定？ 

余志峰：進入新世紀以來，我國建設了橫貫東西、縱通南北的干線管網，包括西氣東輸二線、三線，中緬油氣管道，中俄東線天然氣管道，中俄原油管道一、二期等能源通道工程，全國一張網骨架基本建成。為保障國家能源安全和油氣輸送安全，2010年管道保護法頒布實施并發揮了重要作用。在實踐中也發現了一些矛盾和問題，其中比較突出的是管道線路與周圍建（構）筑物距離的規定，不同群體對此理解不一，執行起來也難以統一。

管道保護法有兩個章節規定了管道線路與周圍建（構）筑物的距離。其中第二章“管道規劃與建設”第十三條規定：“管道建設的選線應當避開地震活動斷層和容易發生洪災、地質災害的區域，與建筑物、構筑物、鐵路、公路、航道、港口、市政設施、軍事設施、電纜、光纜等保持本法和有關法律、行政法規以及國家技術規范的強制性要求規定的保護距離。”第三章 “管道運行中的保護”第三十條規定了管道線路兩側五米范圍內禁止可能危害管道安全的一些行為，如種植深根植物、建溫室、建房以及修建其他建筑物、構筑物。第三十一條規定了在管道線路周邊修建人口密集的建筑物以及易燃易爆場所的距離應符合國家技術規范的強制性要求，同時指出國家技術規范的強制性要求，應當按照保障管道及建筑物、構筑物安全和節約用地的原則確定。上述法律條款出現了“保護距離”“五米”和“距離”等三種提法。

編輯部：先請您對管道保護法第十三條關于“保護距離”的規定做一簡要分析。

余志峰：第十三條要求管道建設選線應當與建（構）筑物保持本法和有關法律、行政法規以及國家技術規范的強制性要求規定的保護距離。

該條的保護距離沒有明確保護對象是建（構）筑物還是管道，對此我的理解主要是對建（構）筑物的保護，通過采取一定的保護距離來保障建（構）筑物的安全。原因是在選線時這些建（構）筑物已經存在。根據第四章“管道建設工程與其他建設工程相遇關系的處理”關于后建服從先建原則，應保證已有建（構）筑物的安全。但直到目前本法及有關的法律、行政法規，如建筑法等都沒有針對管道與建（構）筑物之間的保護距離做出具體規定。國家技術規范只有GB 50253―2014《輸油管道工程設計規范》的強制性條款4.1.6的第1款規定“原油、成品油管道與城鎮居民點或重要公共建筑的距離不應小于5 m”，GB 50251―2015《輸氣管道工程設計規范》的非強制性條款4.1.1的第10款規定“埋地管道與建（構）筑物的間距應滿足施工和運行管理需求，且管道中心線與建（構）筑物的最小距離不應小于5 m”。兩部設計規范的條文解釋都是從管道安裝、保護管道、滿足運行需要的角度來規定的最小距離，而不是從保護建（構）筑物的角度來確定最小距離。

由于管道保護法和相關法律法規都沒有明確規定對建（構）筑物的保護距離，只有兩部設計規范有最小距離的要求，因此，這個最小距離很容易被解讀為是對建（構）筑物的保護距離，但顯然與管道保護法第十三條的本意是不符的。

編輯部：兩部設計規范都稱，其規定最小距離的依據是管道保護法第三十條關于“五米”距離的規定，對此您是如何理解的呢？

余志峰：我理解管道保護法第三十條規定的“管道線路中心線兩側各五米的地域范圍”，是為保障管道安全而劃定的一個核心保護區域。《石油天然氣管道保護法釋義》對此規定進行了說明，其目的是為了保護管道防腐層，保護管道免受近距離施工作業影響和損傷，根據管道上方不能行駛或者承載大型車輛或設備、為保證管道維搶修作業所需的單側車輛通過能力，滿足管道開挖一般放坡和堆土作業的空間需要，并本著節約使用土地的原則確定的，包括第（三）款提到的禁止在此范圍內建房以及修建其他建（構）筑物都是從保護管道的角度來規定的距離范圍。如果緊鄰管道建房以及修建其他建（構）筑物，在施工過程中可能危害管道安全，而且使得管道沒有維修維護的通道，因此應禁止這類活動。五米距離在一般地段是合理的，但是對于軟土地基地段（西二線湘潭支干線斷管事故）、山區地段（中緬天然氣“7·2”事故、“6·10”事故等）等，這個距離并不能保證管道的安全，因此這一條款在具體實施和未來法律修訂時應特別關注其適用范圍。

編輯部：近年來，管道周邊近距離修建人口密集場所的現象比較普遍，管道保護法第三十一條對此作了專門規定，其目的是什么？

余志峰：第三十一條規定修建居民小區、學校、醫院、娛樂場所、車站、商場等人口密集的建筑物等與管道的距離應當符合國家技術規范的強制性要求。同時又提出“前款規定的國家技術規范的強制性要求，應當按照保障管道及建筑物、構筑物安全和節約用地的原則確定。” 其目的非常明確，即保護管道和建筑物安全（人員安全），同時兼顧我國土地緊缺的國情。它既包含了第十三條“保護距離”的含義，也包含了第三十條“五米”的含義。保護人員安全的距離需要考慮的因素較多，包括管道本體（失效模式、規格、壓力等）、建筑物的類型（一般建筑、人口密集建筑等）及人員分布情況（在位時間、逃生通道、戶內、戶外等）等。過分強調人員安全（如零傷亡），則需要確定的距離很大，不利于土地利用，同樣如果只考慮節約用地，距離很近則人員安全得不到保障，容易發生重大傷亡事故。

編輯部：您剛才對管道保護法規定的管道線路與建（構）筑物的“三種距離”提出了自己的觀點。對于幫助我們厘清認識，準確理解和掌握法律相關規定有很大幫助。您對此還有哪些建議？

余志峰：根據以上分析，我們可以得出結論：第十三條“保護距離”主要是保護建（構）筑物安全的距離；第三十條“五米”主要是保護管道安全的距離；而第三十一條“距離”是在保護管道安全的同時又要保護建（構）筑物安全。為了統一認識以便更好地實施并發揮法律的作用，就管道線路與建（構）筑物之間的距離方面有如下建議。

管道保護法對管道線路與建（構）筑物之間的距離劃分為兩種，一是管道建設選線與建（構）筑物的雙向保護的“距離”；二是運行期對管道保護的“距離”。

管道建設選線雙向保護的“距離”的設置，可以按照第三十一條規定的“保障管道及建筑物、構筑物安全和節約用地的原則確定”。因為除了前面提到的根據后建服從先建原則，應保證已有的建（構）筑物的安全外，也要考慮已有建（構）筑物對管道安全可能產生的影響（如炸藥庫、加油站等）。選線時要有風險意識，確定與已有建（構）筑物的距離既要保護建（構）筑物安全又要保護管道安全，必要時開展風險評價。在執行第十三條時應根據不同保護對象分別確定“距離”，如與公路相遇可執行《公路安全保護條例》的相關規定。沒有依據的應開展專題研究，并將成果公開，取得共識后納入管道保護法或相關條例、規章。

運行期對管道保護的“距離”可以通過劃分不同區域，并設定相應的保護距離。在此期間管道建設在先，其他后建的工程應采取措施來保護管道安全。首先是核心保護區，在這個區域修建建（構）筑物會危害管道、影響管道運行管理，應該予以禁止。不同地段的核心保護區范圍可以通過取得管道通過權的方式來劃定，一般地段可采用第三十條管道兩側“五米”，對于特殊地段應適當調整。其次是咨詢區，范圍為管道兩側5米外至200米或潛在影響半徑。在這個區域修建建（構）筑物一般不會直接危害管道，但是會影響管道的正常運行管理，如200米內修建建（構）筑物，可能導致地區等級升級、安全風險增大。即使沒有導致地區等級升級，如果管道失效，其后果也會更嚴重，需要管理升級以降低風險。如修建的建（構）筑物導致新增高后果區，則可能引起嚴重的公共安全，管道運行管理難度增加。因此，在這個區域修建建（構）筑物應事先和管道企業協商，開展風險評價，并根據評價結果進行決策，包括改變建（構）物功能、加強管道管理、管道改造、簽訂免責協議（建、構筑物業主愿意承擔風險）等。咨詢區外邊界是采用200米還是潛在影響半徑，需要根據管道的規格、壓力大小等參數來確定。這里值得關注的是國外有的技術規范已經將輸氣管道地區等級劃分范圍由200米改為潛在影響半徑。

編輯部：眾所周知，管道保護法從頒布至今還未進行過任何修訂，您對此有何具體建議？

余志峰：作為一部實踐性很強的法律，管道保護法應及時總結吸納技術進步成果和經驗教訓，并上升到法律層面，從而更加有效地指導具體工作。比如定向鉆和盾構技術、管道防腐3PE技術和檢測技術以及完整性管理的應用等等，這些都會對管道保護工作產生重要影響。下面我結合工作體會對個別條款有幾點修訂建議。

第十三條第二款“新建管道通過的區域受地理條件限制，不能滿足前款規定的管道保護要求的，管道企業應當提出防護方案，經管道保護方面的專家評審論證，并經管道所在地縣級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門批準后，方可建設。”建議將“主管管道保護工作的部門”改為“相關部門”。理由：由于不同法律、法規、技術規范的規定不同，管理部門也不盡相同，例如管道埋設在鐵路保護區內，需要鐵路部門批復，埋設在公路建筑區內，需要公路部門批復，因此除了主管管道保護工作的部門外，還需要其他相關部門的批準。

第十三條第三款“管道建設項目應當依法進行環境影響評價。”建議改為“管道建設項目應當依法進行環境影響、地震安全性、水土保持、地質災害危險性等評價。”理由：根據環境保護法、防震減災法、水土保持法、地質災害防治條例等，都需要開展相應的評價。

第十四條增加“各級地方人民政府對管道建設依法使用土地和搬遷居民，應當給予支持和協助。”理由：這方面協調難度很大，公路法、鐵路法、電力法等都有類似的規定。

第十七條“穿跨越水利工程、防洪設施、河道、航道、鐵路、公路、港口、電力設施、通信設施、市政設施的管道的建設，應當遵守本法和有關法律、行政法規，執行國家技術規范的強制性要求。”建議將最后一句話改為：“應當按照有關部門批準的方案實施。”理由：與第十三條相對應，穿越上述設施需要有關部門對方案進行審查和批準。

第三十條 “在管道線路中心線兩側各五米地域范圍內，禁止下列危害管道安全的行為”。建議重新進行論證，只禁止確實會危害管道安全的行為。理由：研究成果表明大部分深根植物根系不會損傷3PE防腐層，建大棚也不會危及管道安全。

第三十一條 “在管道線路中心線兩側和本法第五十八條第一項所列管道附屬設施周邊修建下列建筑物、構筑物的，建筑物、構筑物與管道線路和管道附屬設施的距離應當符合國家技術規范的強制性要求”，建議在相關的國家技術規范中補充相應的規定或編制管道保護法實施細則。理由：本條款只提出了“保障管道及建筑物、構筑物安全和節約用地的原則”，在具體實踐中難以操作。

第三十三條“在管道專用隧道中心線兩側各一千米地域范圍內，除本條第二款規定的情形外，禁止采石、采礦、爆破。在前款規定的地域范圍內，因修建鐵路、公路、水利工程等公共工程，確需實施采石、爆破作業的，應當經管道所在地縣級人民政府主管管道保護工作的部門批準，并采取必要的安全防護措施，方可實施。”建議刪除“因修建鐵路、公路、水利工程等公共工程”。理由：大量非公共工程建設同樣需要進行采石、采礦、爆破，采取禁止措施并不現實。

編輯部：感謝您接受我們的采訪。