《管道保護(hù)》編輯部：《石油天然氣管道保護(hù)法》在保障油氣輸送安全和國(guó)家能源安全的同時(shí)，在具體執(zhí)行中也產(chǎn)生了一些矛盾和問(wèn)題，影響到法律的實(shí)施效果。需要我們深入總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善相關(guān)規(guī)定，改進(jìn)工作方法，推動(dòng)法律全面準(zhǔn)確貫徹執(zhí)行，為管道建設(shè)和安全運(yùn)行創(chuàng)造有利的法治環(huán)境。本期我們邀請(qǐng)到國(guó)家管網(wǎng)基層單位的幾位負(fù)責(zé)同志，對(duì)話交流工作體會(huì)和修法建議，也歡迎廣大讀者參與討論。（郵箱：guandaobaohu@163.com）

 

管道保護(hù)法實(shí)施重點(diǎn)問(wèn)題的思考

石磊

西南管道天水輸油氣分公司

 

隨著地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴(kuò)大，管道建設(shè)保護(hù)與城鎮(zhèn)規(guī)劃和道路、電力、水利等建設(shè)項(xiàng)目之間的矛盾日益突出。管道穿越城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，與道路、鐵路、電力、水利等設(shè)施線路平行或重合問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，管道敷設(shè)無(wú)法滿足安全防護(hù)距離，路由選擇愈發(fā)困難。比如，在甘肅大部分地區(qū)，土地資源有限，城市分布在河道兩側(cè)，管道也沿河溝道無(wú)人、無(wú)建筑區(qū)域敷設(shè)，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，城市公共設(shè)施和居民建筑逐漸包圍、吞噬管道周邊地帶，對(duì)管道安全和公共安全都帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)。下面談幾點(diǎn)看法。

一是管道通過(guò)權(quán)問(wèn)題。管道保護(hù)法第三十條規(guī)定，在管道線路中心線兩側(cè)各5米地域范圍內(nèi)，禁止種植可能損壞管道防腐層的深根植物，禁止建溫室、建家畜棚圈、建房等。而民法典第三百三十一條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于管道用地沒(méi)有取得使用權(quán)，管道保護(hù)法做出的禁止性規(guī)定，與民法典規(guī)定相悖，容易引發(fā)爭(zhēng)議。如在甘肅隴東地區(qū)，天然氣管道一般是沿黃土塬或河灘溝道敷設(shè)，恰好經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)赜邢薜目煞N植農(nóng)作物區(qū)域。政府為了將有限的土地得到合理有效的使用開(kāi)發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃退耕還林、光伏發(fā)電、修建溫室大棚等，并給村民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。而管道保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定，影響了土地使用效益的提高，這使得當(dāng)?shù)卣�府和群眾都難以接受，管道安全維護(hù)與當(dāng)?shù)卮迕窠?jīng)常發(fā)生矛盾，同時(shí)也惡化了企地關(guān)系。

二是保護(hù)距離問(wèn)題。管道保護(hù)法第十三條規(guī)定，管道選線與建筑物構(gòu)筑物應(yīng)保持國(guó)家技術(shù)規(guī)范強(qiáng)制性要求的保護(hù)距離。第三十一條規(guī)定，在管道周邊修建人口密集場(chǎng)所等，其距離應(yīng)符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求。但這兩個(gè)方面至今沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范。管道周邊不同間距可以規(guī)劃修建什么屬性的建構(gòu)筑物，沒(méi)有可執(zhí)行的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。有的建設(shè)單位就依據(jù)管道保護(hù)法第三十條規(guī)定，把居民點(diǎn)建設(shè)在5米之外。由于距離過(guò)近，一旦管道泄漏發(fā)生爆炸事故，將造成嚴(yán)重的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和社會(huì)影響。     

三是管道與城市規(guī)劃問(wèn)題。管道保護(hù)法第十二條規(guī)定，管道建設(shè)規(guī)劃經(jīng)審核符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)依法納入當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃。但這一規(guī)定沒(méi)有得到落實(shí)。如某地市政府規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目，用地約200畝，設(shè)計(jì)建造4棟4層員工宿舍，擬入駐1200余人，距離管道最近處僅57米。如項(xiàng)目建成將導(dǎo)致新增人口密集型高后果區(qū)，存在較大安全隱患。

針對(duì)上述問(wèn)題，提出幾點(diǎn)建議。

建立和完善補(bǔ)償機(jī)制。管道保護(hù)法第十四條規(guī)定，對(duì)于因管道通過(guò)給土地使用造成影響的，應(yīng)給予補(bǔ)償。但該條規(guī)定過(guò)于原則無(wú)法操作，以致產(chǎn)生利益沖突。建議對(duì)十四條進(jìn)行修訂，即根據(jù)民法典關(guān)于地役權(quán)的規(guī)定，由當(dāng)?shù)卣�府部門(mén)組織管道企業(yè)和土地權(quán)利人簽訂地役權(quán)合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行登記。

明確保護(hù)距離的紅線范圍。根據(jù)管道保護(hù)法第十三條、第三十一條規(guī)定，盡快制定相關(guān)國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求。在管道周邊設(shè)置核心保護(hù)區(qū)、建筑控制區(qū)、應(yīng)急響應(yīng)區(qū)等，地方國(guó)土空間規(guī)劃避免在天然氣管道潛在影響范圍內(nèi)規(guī)劃建設(shè)人員密集場(chǎng)所、易燃易爆場(chǎng)所、特殊場(chǎng)所等。防止高后果區(qū)無(wú)序增長(zhǎng)。

增加高后果區(qū)管理及協(xié)商條款。當(dāng)可能出現(xiàn)新增高后果區(qū)時(shí)，管道企業(yè)應(yīng)及時(shí)向地方政府匯報(bào)，并提出相應(yīng)管控措施。在條件允許的情況下新建項(xiàng)目應(yīng)避讓管道，無(wú)法避讓的情況下通過(guò)局部調(diào)整與增加安全措施，盡量降低風(fēng)險(xiǎn)。如新建項(xiàng)目導(dǎo)致個(gè)人和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不可接受，應(yīng)提出停止規(guī)劃建設(shè)或管道改遷等措施，徹底消除安全隱患。

 

作者簡(jiǎn)介：石磊，1976年生，現(xiàn)任西南管道天水輸油氣分公司安全總監(jiān)、副經(jīng)理。

 

管道保護(hù)法需要及時(shí)修訂和完善

王波

西氣東輸甘陜輸氣分公司

 

管道保護(hù)法的實(shí)施，使得曾屢禁不止的違法占?jí)�、第三方施工挖掘破壞等事件顯著減少。第三方施工單位基本能按照規(guī)定開(kāi)展施工方案編制、審批，與管道企業(yè)簽訂安全保護(hù)協(xié)議，確保了交叉施工時(shí)管道的安全。對(duì)影響地方政府或者企業(yè)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的管段，相關(guān)方能主動(dòng)出資配合管道企業(yè)改線。分公司管轄的西氣東輸一線和二線、中靖聯(lián)絡(luò)線、長(zhǎng)寧線輸氣管道干線等1120公里，跨越2省8市22縣，十年來(lái)管道沿線共計(jì)發(fā)生交叉施工近萬(wàn)處，與公路、鐵路等大型交叉施工上百處，由于依法加強(qiáng)施工的協(xié)調(diào)和監(jiān)管，交叉施工均順利通過(guò)，保證了管道安全運(yùn)行。

目前管道保護(hù)外部安全問(wèn)題比較突出，管道沿線村民維護(hù)自身權(quán)益的訴求增多，法律已經(jīng)難以適應(yīng)形勢(shì)變化的要求，需要進(jìn)行修訂和完善。

一是法律對(duì)管道上方土地使用進(jìn)行限制，但補(bǔ)償措施不落實(shí)，企民矛盾突出。對(duì)多數(shù)管道企業(yè)而言，只是在建設(shè)階段取得臨時(shí)用地的權(quán)利，在管道運(yùn)營(yíng)階段，管道企業(yè)并未取得土地使用權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)等規(guī)范性文件未對(duì)管道通過(guò)地下的權(quán)利、義務(wù)作出明確界定�；�于管道安全運(yùn)行的考慮，管道保護(hù)法第三十條規(guī)定了在管道線路中心線兩側(cè)各五米地域范圍內(nèi)，列出10多種禁止行為，但法律卻并未對(duì)此作出如何補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。

二是隨著技術(shù)的進(jìn)步，個(gè)別條款已不適用于目前管道保護(hù)與未來(lái)發(fā)展需要。如管道保護(hù)法第三十條規(guī)定在管道上方禁止種植深根植物，由于管道防腐技術(shù)更多采用3PE防腐層，可很好的抵御深根植物根系的破壞，加上技術(shù)裝備的改進(jìn)，普通樹(shù)木對(duì)開(kāi)展管道維搶修作業(yè)影響極小。

三是法律對(duì)安全距離規(guī)定不明確，導(dǎo)致高后果區(qū)快速增加，帶來(lái)較大安全風(fēng)險(xiǎn)。管道保護(hù)法立法初衷是為了解決管道違法占?jí)骸⑹┕ね诰驌p壞和打孔盜油犯罪活動(dòng)屢禁不止，而對(duì)公共安全問(wèn)題規(guī)定的不夠具體。如第三十一條關(guān)于在管道周邊修建人口密集場(chǎng)所與管道應(yīng)保持的距離，規(guī)定“應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求”。由于缺少相關(guān)的國(guó)家技術(shù)規(guī)范，在面臨具體問(wèn)題時(shí)地方和企業(yè)往往各執(zhí)一詞，無(wú)法形成統(tǒng)一意見(jiàn)。

結(jié)合以上問(wèn)題，建議對(duì)部分條款進(jìn)行修訂。

建議實(shí)行管道地役權(quán)制度，合理補(bǔ)償因管道建設(shè)導(dǎo)致土地利用受限、價(jià)值降低的損失，明確土地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)履行的管道保護(hù)義務(wù)。由自然資源部門(mén)組織雙方簽訂地役權(quán)合同，對(duì)土地權(quán)利人給予補(bǔ)償，管道企業(yè)相應(yīng)取得土地使用權(quán)利。

建議在不影響管道防腐層和巡護(hù)的前提下，適當(dāng)放寬對(duì)種植深根植物的限制。修改管道保護(hù)法第三十條相關(guān)禁止性條款內(nèi)容，在不影響管道防腐層和巡護(hù)人員通行的前提下，適當(dāng)放寬核心保護(hù)區(qū)內(nèi)對(duì)種植深根植物的限制，避免“一刀切”，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)。

建議在管道中心線兩側(cè)和管道附屬設(shè)施周邊設(shè)置安全保護(hù)帶。管道保護(hù)法第三十條規(guī)定管道中心線兩側(cè)各五米范圍內(nèi)禁止修建建（構(gòu)）筑物。但管道一旦失效，5米距離難以避免和降低群死群傷的嚴(yán)重后果，也無(wú)法滿足大口徑管線維修搶修需要。建議根據(jù)不同的介質(zhì)、壓力等級(jí)等管道具體參數(shù)，設(shè)置不同距離的安全保護(hù)帶，在安全保護(hù)帶范圍內(nèi)禁止修建人口密集的建筑物和易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存場(chǎng)所，減少高后果區(qū)的形成。

 

作者簡(jiǎn)介：王波，1982年生，高級(jí)工程師，現(xiàn)任西氣東輸甘陜輸氣分公司副經(jīng)理。

 

推進(jìn)管道保護(hù)法修訂工作

張海亮

北方管道西安輸油氣分公司

 

《石油天然氣管道保護(hù)法》的實(shí)施對(duì)保障管道安全運(yùn)行發(fā)揮了重要作用。分公司管轄蘭鄭長(zhǎng)干線和支線管道途經(jīng)甘、陜兩省，總長(zhǎng)806公里。我們夯實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，深化企地合作，與沿線5市28區(qū)縣等簽訂五級(jí)管道保護(hù)協(xié)議，強(qiáng)化法治宣傳，聯(lián)合應(yīng)急演練，有力推動(dòng)了管道企業(yè)隱患整治工作，改善了管道外部環(huán)境。面對(duì)新的情況和問(wèn)題，需要政府、管理部門(mén)和管道企業(yè)共同總結(jié)法律實(shí)施效果，推進(jìn)法律修訂進(jìn)程，以適應(yīng)新時(shí)代管道安全保護(hù)的需求。

一是應(yīng)明確管道與建筑物的保護(hù)距離�！遁斢凸艿拦こ淘O(shè)計(jì)規(guī)范》和《輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定埋地管道與建（構(gòu)）筑物的最小距離不應(yīng)小于5米。從近年來(lái)幾次大的管道事故來(lái)看，油氣管道事故影響范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于5米，比如運(yùn)行壓力10兆帕、管徑1219毫米的天然氣管道，其爆炸影響半徑可能超過(guò)300米。

二是要處理好企民之間的利益矛盾。管道保護(hù)法第十四條規(guī)定：依法建設(shè)的管道影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)土地的用途給予補(bǔ)償。由于補(bǔ)償沒(méi)有落實(shí)到位，對(duì)企地關(guān)系產(chǎn)生了不利影響。管道敷設(shè)采取“臨時(shí)用地、長(zhǎng)期占用”，沒(méi)有取得土地使用權(quán)利，維搶修需要?jiǎng)油磷鳂I(yè)時(shí)，經(jīng)常產(chǎn)生糾纏不清的用地賠償爭(zhēng)議，甚至出現(xiàn)阻撓施工、漫天要價(jià)的現(xiàn)象。

三是第三方施工管理需要改進(jìn)。管道保護(hù)法第二十八條至第三十五條分別對(duì)管道及其附屬設(shè)施上方、管道中心線兩側(cè)的建設(shè)等行為進(jìn)行了規(guī)范。但由于缺少相關(guān)執(zhí)行細(xì)則，落實(shí)較為困難。如第三十一條規(guī)定凡是穿跨越管道等施工作業(yè)應(yīng)事先向主管部門(mén)提出申請(qǐng)。但大量施工項(xiàng)目都屬于小型工程，過(guò)于繁瑣的審批手續(xù)反而會(huì)增加違章施工的風(fēng)險(xiǎn)。

具體修訂建議如下。

補(bǔ)充完善第十三條規(guī)定。制定管道與人口密集型建筑物、易燃易爆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)儲(chǔ)存場(chǎng)所之間保護(hù)距離的強(qiáng)制性技術(shù)規(guī)范，明確可供操作的保護(hù)距離標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定管道規(guī)劃選線要落實(shí)安全距離的要求，對(duì)高后果區(qū)采取避繞措施，其他建設(shè)規(guī)劃也應(yīng)避讓已有的管道。明確政府部門(mén)的項(xiàng)目審批責(zé)任和管道企業(yè)的主體責(zé)任，將油氣管道納入地方國(guó)土空間規(guī)劃一張圖，從源頭上防范高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)。

補(bǔ)充完善第十四條規(guī)定。對(duì)影響土地使用的情形給予實(shí)事求是的補(bǔ)償，明確保障管道維檢修用地的合法權(quán)利，取得公眾對(duì)管道保護(hù)工作的理解支持。

補(bǔ)充完善第三十一條規(guī)定。由政府牽頭，行業(yè)協(xié)會(huì)、研究機(jī)構(gòu)和管道企業(yè)參與制定土地合理利用規(guī)劃指南，在管道中心線兩側(cè)一定范圍內(nèi)設(shè)立管道保護(hù)區(qū)、應(yīng)急響應(yīng)區(qū)，以有效控制管道風(fēng)險(xiǎn)，減少管道事故對(duì)周邊公眾和環(huán)境的影響。  

補(bǔ)充完善第三十五條規(guī)定。對(duì)中小型施工項(xiàng)目可實(shí)行“快捷審查、快速通過(guò)”，對(duì)重大施工項(xiàng)目開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或安全影響評(píng)價(jià)，并規(guī)定不同等級(jí)項(xiàng)目的分級(jí)管理要求和程序，配套制定相應(yīng)的國(guó)標(biāo)或行標(biāo)，使法律條文的執(zhí)行更具可操作性。

 

作者簡(jiǎn)介：張海亮，1983年生，高級(jí)工程師，現(xiàn)任北方管道西安輸油氣分公司副經(jīng)理。

 

管道保護(hù)法需要與時(shí)俱進(jìn)

孫鵬

西部管道酒泉輸油氣分公司

 

為推動(dòng)《石油天然氣管道保護(hù)法 》的有效實(shí)施，分公司員工數(shù)年如一日深入田間地頭、農(nóng)戶家中、企事業(yè)單位開(kāi)展管道保護(hù)宣傳，提升了沿線群眾安全意識(shí)。2021年11月23日，分公司管轄的西三線管道本體發(fā)生裂紋泄漏，根據(jù)集團(tuán)公司規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)了發(fā)現(xiàn)者王治明10萬(wàn)元。當(dāng)年地企還簽訂共管協(xié)議54份，聯(lián)合舉行高后果區(qū)應(yīng)急疏散演練26次。聯(lián)合沿線公安機(jī)關(guān)開(kāi)展“一標(biāo)三實(shí)”（標(biāo)準(zhǔn)地址、實(shí)有人口、實(shí)有房屋、實(shí)有單位）核查，開(kāi)展武裝巡線39次，排查可疑房屋、可疑人員。會(huì)同管道保護(hù)主管部門(mén)嚴(yán)把第三方施工方案審批，有效降低了管道交叉施工風(fēng)險(xiǎn)，保障了管道安全運(yùn)行。針對(duì)管道周邊工業(yè)園區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)，會(huì)同主管部門(mén)督促有關(guān)單位采取重新選址、縮小規(guī)模、保持安全距離等措施，避免了新增人口密集型高后果區(qū)。

在法治實(shí)踐中，我們感到隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，法律實(shí)施面臨一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)，需要與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)行修訂完善。

一是行政執(zhí)法主體不落實(shí)。管道保護(hù)法第五章“法律責(zé)任”規(guī)定對(duì)實(shí)施危害管道的行為采取責(zé)令停止、罰款、限期拆除等處罰措施，但在實(shí)踐中由于缺乏執(zhí)法主體，落實(shí)起來(lái)極為困難。管道企業(yè)從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，有時(shí)不得不妥協(xié)讓步，在增加企業(yè)運(yùn)行成本的同時(shí)也降低了違法者的成本。

二是高后果區(qū)管理難度大。管道周邊新農(nóng)村建設(shè)、工業(yè)園區(qū)擴(kuò)建、招商引資項(xiàng)目投建、旅游景點(diǎn)開(kāi)發(fā)及配套設(shè)施增加等，均可能形成新的人員密集型場(chǎng)所，管道保護(hù)法第三十一條對(duì)此規(guī)定過(guò)于原則，難以控制不斷新增的人口密集型高后果區(qū)。

三是補(bǔ)償賠償缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。管道保護(hù)法規(guī)定，因管道通過(guò)影響土地使用的要進(jìn)行補(bǔ)償、因維搶修活動(dòng)造成損失的要進(jìn)行賠償。但由于缺乏具體補(bǔ)償、賠償標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)出現(xiàn)漫天要價(jià)的情形，如果得不到滿足，可能阻攔線路巡線和施工。

四是相關(guān)單位缺少協(xié)同機(jī)制。管道與鐵路、公路等線性工程交叉伴行，不時(shí)穿越水利、林地、草原等保護(hù)區(qū)，當(dāng)發(fā)生應(yīng)急情況時(shí)，需要各方鼎力支持，共同排除隱患，法律應(yīng)對(duì)此作出明確規(guī)定。

為此提出以下幾點(diǎn)建議。

與相關(guān)法律進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接。如管道保護(hù)法第十四條補(bǔ)充：管道敷設(shè)用地可根據(jù)民法典規(guī)定，管道企業(yè)與土地權(quán)利人簽訂地役權(quán)合同，明確管道通過(guò)權(quán)利和土地權(quán)利人獲得利益補(bǔ)償權(quán)利。第五十五條修改為：違反本法規(guī)定，實(shí)施危害管道安全的行為，造成著火爆炸、管線泄漏、管線停輸?shù)葒?yán)重后果，構(gòu)成犯罪的，依據(jù)刑法有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅追究刑事責(zé)任，并根據(jù)造成的損失承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。

加大對(duì)違法行為的處罰。建議提高處罰幅度，對(duì)單位處二萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)個(gè)人處一千元以上兩萬(wàn)元以下的罰款；故意或多次違反本法行為按照雙倍進(jìn)行處罰或給予治安管理處罰，并關(guān)聯(lián)到個(gè)人、企業(yè)征信。

完善高后果區(qū)管理規(guī)定。建議第三十一條補(bǔ)充以下內(nèi)容：嚴(yán)格控制管道周邊形成人員密集型高后果區(qū)，在管道周邊修建人口密集型建筑物，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上政府主管管道保護(hù)工作的部門(mén)審批，并在設(shè)計(jì)和安評(píng)中明確管道保護(hù)措施及風(fēng)險(xiǎn)管控要求。

建立應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建議在第四章增加一條：管道企業(yè)與鐵路、公路、水利、林草、通信等單位應(yīng)建立隱患治理、應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，相關(guān)單位應(yīng)積極配合，相互提供便利和支持，不得阻撓拖延。

制定地方管道保護(hù)法規(guī)。建議制定甘肅省管道保護(hù)條例，對(duì)管道通過(guò)權(quán)、安全距離、高后果區(qū)管理、補(bǔ)償賠償標(biāo)準(zhǔn)、行政執(zhí)法等，作出具體規(guī)定。

 

作者簡(jiǎn)介：孫鵬，1985年生，高級(jí)工程師，現(xiàn)任西部管道酒泉輸油氣分公司副經(jīng)理。

 

運(yùn)用法律手段管控高后果區(qū)

龍小東

北方管道長(zhǎng)慶輸油氣分公司

 

油氣管道作為國(guó)家重要的能源基礎(chǔ)設(shè)施，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“生命線”�！妒�油天然氣管道保護(hù)法》施行十多年來(lái)，在保護(hù)管道安全、國(guó)家能源安全和公共安全中發(fā)揮了重要作用。但是隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，管道周邊環(huán)境發(fā)生了明顯變化，管道保護(hù)工作面臨許多新情況、新問(wèn)題，高后果區(qū)便是其中突出一例。

石蘭原油管道于2010年10月建成投產(chǎn)，起自寧夏中衛(wèi)市石空鎮(zhèn)，止于甘肅蘭州市西固區(qū)，線路全長(zhǎng)324 km，管徑457 mm，設(shè)計(jì)輸送壓力8 MPa。穿越了國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)蘭州新區(qū)。目前石蘭線高后果區(qū)共有46段，長(zhǎng)度為63.202 km，占管線里程的19.51%。Ⅲ級(jí)高后果區(qū)共有3段。一些居民樓、工廠設(shè)施、道路建設(shè)等與管道近距離布設(shè)或者交叉，例如，地處石蘭線319#樁的人口密集型高后果區(qū)，管道周邊兩側(cè)有31棟高層住宅樓，還有1處加氣站及一些村莊、工廠等。分公司采取了以下管理措施。

超前設(shè)計(jì)。為避免油品泄漏及環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)順河道鋪設(shè)的管段壁厚增加11.3%，比普通管段承壓增加25%，達(dá)到10 MPa。二是定期識(shí)別。每年開(kāi)展高后果區(qū)識(shí)別和評(píng)估，對(duì)特定區(qū)域每6個(gè)月進(jìn)行排查摸底。將人口密集型高后果區(qū)管段作為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，采取管道標(biāo)識(shí)整治、加強(qiáng)巡護(hù)管理、預(yù)防施工損壞、做好公眾宣傳、完善應(yīng)急管理、防范打孔盜油等措施。三是風(fēng)險(xiǎn)防控。針對(duì)管道與城市管網(wǎng)交叉部位編制了17個(gè)現(xiàn)場(chǎng)處置預(yù)案。對(duì)穿越黃河和自然保護(hù)區(qū)管段做到“一河一案”等。盡管企業(yè)做了大量工作，但效果并不如人意。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

高后果區(qū)難以從源頭上控制。相關(guān)部門(mén)對(duì)高后果區(qū)監(jiān)管分工不明確，責(zé)任不落實(shí)。管道規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃不夠協(xié)調(diào)，存在管道用地重復(fù)開(kāi)發(fā)、建設(shè)項(xiàng)目與管道安全間距不足等問(wèn)題。二是設(shè)置保護(hù)距離缺少規(guī)范要求�，F(xiàn)有《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定管道與居民點(diǎn)和重要公共建筑之間的距離不小于5米，容易形成人口密集型高后果區(qū)隱患，存在較大安全風(fēng)險(xiǎn)。三是管道敷設(shè)僅在建設(shè)階段辦理臨時(shí)用地手續(xù)，運(yùn)行階段沒(méi)有取得土地使用權(quán)利，管道企業(yè)為此經(jīng)常面對(duì)違法占?jí)骸�安全距離不足、第三方施工損壞等安全隱患。  

為此建議如下。

將加強(qiáng)高后果區(qū)監(jiān)管寫(xiě)入法律。維護(hù)公共安全的重點(diǎn)是消減高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)，離不開(kāi)地方政府、相關(guān)部門(mén)和管道企業(yè)在制定國(guó)土空間規(guī)劃、管道工程選址、管道改線、隱患整治等方面的密切配合。政府應(yīng)建立管道安全保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)高后果區(qū)的管理，從根本上解決“重復(fù)管、沒(méi)人管”的現(xiàn)象。

將推行完整性管理寫(xiě)入法律。美國(guó)政府于2002年頒布管道安全改進(jìn)法，要求管線業(yè)者必須對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域?qū)嵤╋L(fēng)險(xiǎn)分析，執(zhí)行管線完整性管理方案。建議法律明確政府、部門(mén)和管道企業(yè)推行完整性管理的責(zé)任，從路由許可、建設(shè)施工、運(yùn)行維護(hù)、應(yīng)急處置等環(huán)節(jié)落實(shí)對(duì)高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管控。

在管道周邊劃定保護(hù)區(qū)域。對(duì)管道保護(hù)法第十三條和第三十一條進(jìn)行修訂完善，分別設(shè)立核心保護(hù)區(qū)、建筑控制區(qū)、應(yīng)急響應(yīng)區(qū)。修建人口密集、易燃易爆場(chǎng)所要經(jīng)過(guò)安全評(píng)估和許可程序，避免新增高后果區(qū)。

保障管道企業(yè)用地權(quán)利。對(duì)管道保護(hù)法第十四條進(jìn)行補(bǔ)充完善。按照民法典規(guī)定設(shè)立管道地役權(quán)制度，完善管道通過(guò)利益補(bǔ)償機(jī)制，保障管道企業(yè)開(kāi)展巡檢、維修、搶修的用地權(quán)利，為有效防止違法占?jí)汉褪┕ね诰驌p壞管道提供法律保障機(jī)制。

完善企業(yè)主體責(zé)任。補(bǔ)充規(guī)定管道企業(yè)在管道全生命周期推行完整性管理及防范高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。管道建設(shè)階段優(yōu)化管道路由選線、避開(kāi)規(guī)劃區(qū)和高后果區(qū)、嚴(yán)把建設(shè)施工質(zhì)量、加強(qiáng)工程質(zhì)量監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)管道本體質(zhì)量管控“關(guān)口前移”。管道運(yùn)營(yíng)期定期開(kāi)展高后果區(qū)識(shí)別與評(píng)價(jià)，建立高后果區(qū)管理數(shù)據(jù)庫(kù)，在高后果區(qū)管段采用視頻監(jiān)控、光纖預(yù)警和油氣泄漏監(jiān)測(cè)等技術(shù)手段。

強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任。通過(guò)修法明確政府部門(mén)對(duì)管道周邊人口密集型建設(shè)項(xiàng)目和第三方項(xiàng)目施工管理責(zé)任，政府主管部門(mén)、公安部門(mén)對(duì)高后果區(qū)安全情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查，開(kāi)展安全宣傳和風(fēng)險(xiǎn)告知，開(kāi)展高后果區(qū)應(yīng)急聯(lián)合演練。

 

作者簡(jiǎn)介：龍小東，高級(jí)工程師，現(xiàn)任北方管道長(zhǎng)慶輸油氣分公司副經(jīng)理。

 

管道保護(hù)法應(yīng)統(tǒng)籌本質(zhì)安全與外部安全

盧曉東

西部管道甘肅輸油氣分公司

 

管道保護(hù)法頒布實(shí)施以來(lái)，我們認(rèn)真學(xué)法、守法、用法，履行法律賦予的責(zé)任與義務(wù)，保障了管道的安全暢通。我們的體會(huì)是：

固化五級(jí)聯(lián)防體系。實(shí)施企地共建“平安管道”行動(dòng)計(jì)劃，與管道沿線5個(gè)市、11個(gè)縣（區(qū)）、49個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、195個(gè)行政村層層簽訂了管道保護(hù)協(xié)議書(shū)，鞏固了五級(jí)管道保護(hù)體系，有效預(yù)防第三方損壞事件。深化管道保護(hù)宣傳。持續(xù)開(kāi)展管道保護(hù)及應(yīng)急疏散知識(shí)宣傳，營(yíng)造了群防群治的良好氛圍；完善應(yīng)急預(yù)案，持續(xù)開(kāi)展區(qū)域聯(lián)動(dòng)、企地聯(lián)動(dòng)的實(shí)戰(zhàn)演練，應(yīng)急保障能力不斷增強(qiáng)。打好管道安全隱患整治攻堅(jiān)戰(zhàn)。加強(qiáng)與政府部門(mén)的密切溝通，充分運(yùn)用部際掛牌督辦、企地聯(lián)合治理等措施，依法整治了大量遺留占?jí)弘[患。

法律的生命在于實(shí)施。近年來(lái)第三方施工損壞、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)呈上升趨勢(shì)，高后果區(qū)數(shù)量不斷增長(zhǎng)，管道保護(hù)法部分條款已不能適應(yīng)變化的形勢(shì)。管道周邊修建人員密集場(chǎng)所和易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存場(chǎng)所缺少安全距離規(guī)定，不能滿足嚴(yán)控新增高后果區(qū)的要求，管道一旦失效，由于缺乏應(yīng)急緩沖地帶，難以避免和降低群死群傷的嚴(yán)重后果。迫切需要有科學(xué)、權(quán)威的依據(jù)，以確定合理的安全保護(hù)距離。同時(shí)法律缺少本質(zhì)安全和管道完整性管理的相關(guān)內(nèi)容，在管道高后果區(qū)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、完整性評(píng)價(jià)及維護(hù)維修等方面沒(méi)有作出明確的規(guī)定。建議法律應(yīng)統(tǒng)籌管道本質(zhì)安全與外部安全，補(bǔ)充和完善相關(guān)內(nèi)容。

明確管道與周邊建筑物保護(hù)距離。管道保護(hù)法第三十條規(guī)定：管道中心線兩側(cè)各五米范圍內(nèi)禁止危害管道安全行為，屬于管道保護(hù)的“禁區(qū)”。第三十一條規(guī)定：管道及管道附屬設(shè)施周邊修建人口密集型建筑物、構(gòu)筑物等與管道線路和管道附屬設(shè)施的距離應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求。建議根據(jù)管道輸送介質(zhì)、壓力和管徑分別明確一定距離的管道保護(hù)區(qū)域，設(shè)立核心保護(hù)區(qū)（5米）、安全保護(hù)區(qū)（禁止修建人員密集場(chǎng)所）和潛在影響區(qū)域（經(jīng)過(guò)評(píng)估批準(zhǔn)后方可建設(shè)）。

增加管道本質(zhì)安全管理內(nèi)容。建議法律增加管道完整性管理等內(nèi)容，促使管道企業(yè)嚴(yán)格履行主體職責(zé)，依法依規(guī)開(kāi)展檢測(cè)評(píng)價(jià)修復(fù)工作，提升管道本質(zhì)安全管理水平。同時(shí)提高地方政府對(duì)管道完整性管理的重視程度，將油氣管道納入地方規(guī)劃，形成國(guó)土空間規(guī)劃一張圖，尤其是處理好管道與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的關(guān)系，從源頭上避免管道地區(qū)等級(jí)升級(jí)或形成新的高后果區(qū)，減少高后果區(qū)帶來(lái)的公共安全問(wèn)題。

 

作者簡(jiǎn)介：盧曉東，1983年生，高級(jí)工程師，現(xiàn)任西部管道甘肅輸油氣分公司副經(jīng)理。

 

管道保護(hù)法實(shí)施與改進(jìn)建議

唐磊

西南管道蘭州輸油氣分公司

 

在管道保護(hù)法實(shí)踐中，我們積極開(kāi)展法律宣傳，努力培育“保護(hù)管道，人人有責(zé)”“管道安全，我也安全”的社會(huì)環(huán)境。2021年管道沿線開(kāi)展入戶宣傳14050戶（次），人數(shù)4.5萬(wàn)人（次）；其中，高后果區(qū)宣傳戶數(shù)1340戶（次），人數(shù)3920人（次），實(shí)現(xiàn)宣傳全覆蓋。整治管道安全隱患，實(shí)施了蘭成渝輸油管道隴西縣城段改線等多項(xiàng)工程，蘭州輸油站出站3公里管道隱患治理將三條石油管線移至地下20多米以下的盾構(gòu)隧道內(nèi)，消減了高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)。開(kāi)展高后果區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完成隧道地面中心線坐標(biāo)定位，栽設(shè)宣傳告知牌及警示標(biāo)識(shí)等各類(lèi)地面標(biāo)識(shí)330個(gè)，增加隔離欄3100米等。加強(qiáng)對(duì)第三方施工挖掘行為管控，積極協(xié)調(diào)公路、鐵路、水利等各類(lèi)第三方施工129次，解決違章占?jí)?處。加強(qiáng)“四防”措施，保持了分公司多年管道光纜無(wú)傷害、無(wú)事故的安全記錄。隨著近年來(lái)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一些新的矛盾和問(wèn)題又隨之產(chǎn)生，給法律的實(shí)施帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)。

一是管道保護(hù)管理體制機(jī)制不順。管道保護(hù)法第五條雖然規(guī)定了各級(jí)管道保護(hù)主管部門(mén)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督的有關(guān)職責(zé)和其他有關(guān)部門(mén)管道保護(hù)的相關(guān)工作職責(zé)，但實(shí)施情況不夠理想。絕大部分崗位人員為兼職、對(duì)業(yè)務(wù)不熟悉，管道保護(hù)工作正處于邊緣化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層政府職責(zé)在法律規(guī)定中缺位，管道安全監(jiān)管與管道保護(hù)存在交叉、缺位和推諉扯皮現(xiàn)象，相關(guān)規(guī)定在管道建設(shè)環(huán)節(jié)落實(shí)不力。

二是管道用地權(quán)利沒(méi)有得到落實(shí)。管道保護(hù)法與民法典和土地法在保障土地權(quán)利人權(quán)益方面的規(guī)定存在沖突，致使違法占?jí)汉偷谌�方施工損壞管道現(xiàn)象屢禁不止。管道企業(yè)在開(kāi)展巡護(hù)、檢測(cè)、維修作業(yè)時(shí)往往遇到一些阻力。特別是進(jìn)行土地開(kāi)挖時(shí)時(shí)常會(huì)遇到“天價(jià)索賠”問(wèn)題。

三是管道保護(hù)法第三十條執(zhí)行難。該條規(guī)定在管道兩側(cè)各五米地域范圍內(nèi)，禁止種植深根植物及修建溫室等危害管道安全的行為�，F(xiàn)實(shí)情況是在地方政府發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)下，農(nóng)戶在自家承包地管道上方種植果樹(shù)和修建大棚，形成實(shí)際的占?jí)�。如臨洮縣國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，大棚占?jí)汗艿兰s900多米，雖然為鋼構(gòu)骨架，無(wú)實(shí)體墻及加熱設(shè)施，但造成了管道日常巡護(hù)不暢、外檢測(cè)受阻及密閉空間現(xiàn)象。企業(yè)如果不制止，是違法和瀆職行為，但遭到村民反對(duì)，清理難度很大。經(jīng)過(guò)多次逐級(jí)向政府部門(mén)匯報(bào)，反復(fù)開(kāi)展管道保護(hù)宣傳，但仍然無(wú)法扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，最終采取與政府部門(mén)、相關(guān)業(yè)主簽訂管道保護(hù)協(xié)議的方式，使占?jí)撼蔀榧瘸墒聦?shí)。

針對(duì)上述問(wèn)題，對(duì)完善法律相關(guān)條款，進(jìn)一步推動(dòng)法律實(shí)施提出幾點(diǎn)建議。

相關(guān)條款增加鄉(xiāng)村兩級(jí)管道保護(hù)職責(zé)，規(guī)定發(fā)改（能源）部門(mén)行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查職責(zé)，規(guī)定應(yīng)急管理、市場(chǎng)監(jiān)督管理等相關(guān)部門(mén)管道保護(hù)職責(zé)。

相關(guān)條款明確管道臨時(shí)占地補(bǔ)償或賠償原則，為開(kāi)展相關(guān)工作提供法律依據(jù)。

對(duì)深根植物和溫室進(jìn)行分類(lèi)，避免因界限模糊難以執(zhí)行，保障管廊帶通視效果。

抓緊制定甘肅省管道保護(hù)條例，為加強(qiáng)地方管道保護(hù)工作提供法治保障。

 

作者簡(jiǎn)介：唐磊，1986年生，工學(xué)碩士，現(xiàn)任西南管道蘭州輸油氣分公司副經(jīng)理。

 

用管道保護(hù)法指導(dǎo)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

章波

西部管道蘭州輸氣分公司

 

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，管道保護(hù)與城鄉(xiāng)建設(shè)之間的矛盾日益凸顯，危害管道安全的事件時(shí)有發(fā)生，反映了法律存在一定的局限性。應(yīng)及時(shí)修訂完善，解決好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

一是解決好管道建設(shè)與城市發(fā)展之間的矛盾。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和油氣管網(wǎng)建設(shè)加速推進(jìn)，管道周邊各類(lèi)工程施工活動(dòng)明顯增加，“管地之爭(zhēng)”“城進(jìn)管退”現(xiàn)象逐步升級(jí)，管道搬遷、改線情況屢屢發(fā)生，管道安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)逐年增加。管道保護(hù)法第三十一條規(guī)定管道周邊修建人員密集建筑物和易燃易爆物品生產(chǎn)儲(chǔ)存場(chǎng)所，與管道的距離“應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求”。由于缺少相關(guān)的國(guó)家技術(shù)規(guī)范，管道一旦失效，缺乏應(yīng)急緩沖地帶，難以避免和降低群死群傷的嚴(yán)重后果，迫切需要制定科學(xué)合理的安全保護(hù)距離。

管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范需統(tǒng)籌考慮管道建設(shè)和公共安全的關(guān)系。目前有關(guān)技術(shù)規(guī)范規(guī)定了管道與機(jī)場(chǎng)邊界距離為20米，管道與加油站距離為30米，管道與居民點(diǎn)和重要公共建筑的距離不小于5米等。上述規(guī)定主要從滿足管道施工和日常維護(hù)的需要，對(duì)公共安全明顯考慮不足。建議在油氣管道中心線兩側(cè)各5米的核心保護(hù)區(qū)范圍之外，根據(jù)管道輸送介質(zhì)、壓力和管徑再分別明確一定距離的管道保護(hù)區(qū)域。

二是增加對(duì)高后果區(qū)存量和增量管理要求。由于法律缺少對(duì)高后果區(qū)管控的規(guī)定，一些地方政府部門(mén)在布局城鄉(xiāng)建設(shè)時(shí)，雖然避開(kāi)了5米紅線，但近距離規(guī)劃建設(shè)了大量的建構(gòu)筑物，形成了高后果區(qū)，給管道周邊公共安全埋下了較大隱患。建議管道保護(hù)法增加關(guān)于高后果區(qū)管理的相關(guān)條款，要求管道企業(yè)定期對(duì)高后果區(qū)進(jìn)行識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。對(duì)于人口密集型高后果區(qū)，管道企業(yè)可申請(qǐng)獲取土地使用權(quán)，采取物理硬隔離方式將管道與建筑物隔開(kāi)。規(guī)劃建設(shè)部門(mén)嚴(yán)格控制管道周邊項(xiàng)目的審批，對(duì)可能形成高后果區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，需經(jīng)過(guò)省、市、縣級(jí)管道主管部門(mén)以及管道企業(yè)的同意，經(jīng)管道保護(hù)專(zhuān)家評(píng)審后方可建設(shè)。

三是處理好與相關(guān)法律規(guī)定不一致的問(wèn)題。管道工程除站場(chǎng)、閥室是永久性用地，管線部分沒(méi)有土地使用權(quán)。管道保護(hù)法第三十條規(guī)定：管道線路中心線兩側(cè)各五米地域范圍，禁止種植深根植物、建溫室、建家畜棚圈等。而民法典規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”不同法律的規(guī)定導(dǎo)致管道企業(yè)與土地權(quán)利人產(chǎn)生利益沖突。建議解決好管道“臨時(shí)用地、長(zhǎng)期占用”不合理方式，出臺(tái)更為細(xì)致的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并取消管道上方種植深根植物和建設(shè)無(wú)基礎(chǔ)大棚的限制。

四是明確政府部門(mén)各自職責(zé)形成工作合力。雖然法律明確了主管管道保護(hù)工作的部門(mén)，也規(guī)定了其他部門(mén)“在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)管道保護(hù)的相關(guān)工作”，但存在職責(zé)界面不清、責(zé)任落實(shí)不到位，如當(dāng)企業(yè)請(qǐng)求協(xié)助處理管道占?jí)�、野蠻施工、管道維搶修作業(yè)受阻等問(wèn)題隱患時(shí)，相關(guān)政府部門(mén)之間相互推諉，導(dǎo)致問(wèn)題久拖不決。另外，當(dāng)企業(yè)向有關(guān)部門(mén)報(bào)備管道竣工測(cè)量圖、管道事故應(yīng)急預(yù)案等資料有時(shí)被拒絕的現(xiàn)象。建議法律明確規(guī)定主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)職責(zé)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的工作職責(zé)。

五是加強(qiáng)管道保護(hù)法宣傳與行政執(zhí)法。管道保護(hù)法規(guī)定管道企業(yè)“宣傳管道安全與保護(hù)知識(shí)”，企業(yè)每年為此投入了大量的人力、物力和財(cái)力，全社會(huì)管道安全意識(shí)有所提高，但效果有限。主要原因是地方政府沒(méi)有將管道保護(hù)法列入普法計(jì)劃，政府部門(mén)支持和參與不夠，社會(huì)公眾誤認(rèn)為法律是為保護(hù)管道企業(yè)利益制定的，宣傳是企業(yè)行為，在思想上沒(méi)有真正認(rèn)識(shí)到管道保護(hù)工作的重要性，沒(méi)有樹(shù)立管道安全保護(hù)的意識(shí)。建議法律明確規(guī)定政府部門(mén)和管道企業(yè)負(fù)有共同開(kāi)展管道保護(hù)宣傳的職責(zé)。同時(shí)，加大行政執(zhí)法和懲罰力度，提高違法成本，提升法律的威懾力，夯實(shí)管道保護(hù)工作根基。

 

作者簡(jiǎn)介：章波，1984年生，高級(jí)工程師，現(xiàn)任西部管道蘭州輸氣分公司副經(jīng)理。