蒲海帆

貴州省能源局

石油天然氣管道作為國家能源運輸的重要基礎設施，是社會經濟發展的“生命線”。《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》（以下簡稱管道保護法）實施十多年來，為保護管道設施安全，維護國家能源安全和公共安全提供了法律保障。隨著經濟社會發展，管道里程快速增長，管道外部環境發生了明顯變化，管道保護工作出現了許多新情況、新問題。2022年6月1日《貴州省石油天然氣管道建設和保護條例》正式實施，條例結合貴州省實際，對管道保護的原則、規劃建設、運營保護、高后果區監管及法律責任等做出了規定。本文結合管道保護法實施和地方立法體會，研究分析管道保護法存在的不足之處，提出改進建議。

1  亟待立法解決的問題

（1）管道建設用地補償政策亟需完善。油氣管道建設項目具有跨行政區域多、管線數量多、補償標準不統一、外部協調困難等特點。管道保護法第十四條規定：“依法建設的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應當按照管道建設時土地的用途給予補償。”由于該條款規定過于原則，實踐中一直無法得到有效落實，損害了土地權利人的實際利益。

管道敷設用地屬于臨時用地，根據土地管理法規定，應按照合同約定支付臨時使用土地補償費。但管道運行是個長期過程，管道周邊國土開發利用受到影響，水產養殖、果樹種植等改善民生項目也被加以限制，地方還要承擔相應的安全保護責任，從而影響了地方保護管道的積極性，一些受到實際影響而未能得到補償的群眾對此意見很大。GB32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規范》提出了管道潛在影響區域半徑，相關部門和單位以此作為管道安全距離的參考值，要求后建項目按影響半徑進行退讓，對因此造成的損失是否應該補償、由誰來承擔沒有明確說法。

（2）管道本質安全和公共安全關注不夠。國家制定管道保護法時，管道違法占壓、施工挖掘損壞和打孔盜油犯罪活動屢禁不止，嚴重威脅管道安全，因此相關條文比重較大，規定的較具體，操作性較強。而本質安全和公共安全的問題當時并不突出，所以條文相關內容較少，規定比較原則。如在管道周邊修建人口密集場所與管道應保持的距離問題，與公共安全密切相關，但管道保護法第三十一條只是原則規定“應當符合國家技術規范的強制性要求”。由于缺少相關的國家技術規范，在面臨具體問題時地方和企業往往各執一詞，以致管道高后果區數量逐年增長。2017年、2018年中緬天然氣管道貴州晴隆段兩次爆燃事故均帶來比較嚴重的公共安全后果。建議管道保護法在保障管道外部安全的同時，把管道本質安全和社會公共安全擺在突出位置，與總體國家安全觀相適應。

（3）對提升相關部門和企業履職能力重視不夠。管道保護法只規定了管道保護主管部門、管道企業的義務和責任，但對這些部門和單位履行職責能力保障未提出明確要求。法律也未能對其他相關部門管道保護工作職責做出明確規定，在需要各部門聯合處置如管道周邊占壓、第三方施工等問題時，難以形成合力。

2  地方立法實踐

在上位法的基礎上，我省總結多年來管道保護實踐經驗教訓，于2017年制定了管道建設和保護辦法，今年又升級為地方條例。法律法規制定過程也是我們集思廣益、認識不斷深化的過程。

（1）建立了政府領導、部門監管、社會監督和管道企業負責的機制。明確和健全管道安全保護工作四級責任體系；規定各級管道保護主管部門工作職責；明確了應急管理、公安等有關部門職責要求；強化管道企業的主體責任；新增鼓勵新聞媒體進行輿論監督等規定。明確縣級以上人民政府和鄉鎮人民政府、街道辦事處管道建設和保護職責，初步形成了全省上下對應的管道保護管理體系。

（2）管道規劃與當地地理環境相結合，促進管道建設與經濟發展相適應。貴州省92.5%的面積為山地和丘陵，平坦區域的土地資源尤為珍貴。條例提出了管道“避免占用較平坦的區域”，從客觀上來講增加了管道前期建設成本，但有助于避免后期管道沿線用地因開發導致“管地相爭”的情況，在實際運用中將持續跟蹤開展評估。

（3）建立影響土地使用補償機制，保障相關權益人權益。用地補償矛盾是立法過程中的焦點問題，在現行法律體系下確實很難找到完善的處置措施。我們提出“縣級以上人民政府管道保護主管部門應當建立用地后續補償機制”，探索如何保障因管道建設保護導致土地使用受到影響的相關權益人的合法權益，也為管道保護主管部門建立具體補償辦法解決該類糾紛提供法律依據。

（4）設立高后果區管理專章，更加重視公共安全問題。通過設立高后果區管理專章的方式，明確高后果區的巡護、應急演練、安全宣傳制度，突出建立高后果區現場處置方案、強化高后果區技防等要求。同時，在管道保護法第五章法律責任的基礎上，增加了管道企業未按照規定制定高后果區現場處置方案的法律責任，以此突出對高后果區風險管控的重視。

3  管道保護法改進建議

（1）研究制定管道建設臨時用地補償具體辦法。明確依法建設的管道影響土地使用的，可以通過設置地役權取得相關土地利用權，管道企業與土地使用權人簽訂地役權合同并登記，按照實際利用情況給予補償。規定內容應包括管道企業取得管道設施地役權的范圍、協商程序、補償范圍及標準等，從而為管道企業解決與相關土地權利人的權益之爭提供有力支撐。

（2）完善管道安全保護管理體系和相關職能。管道保護法規定了管道保護的分級組織工作體系，由能源主管部門和政府指定部門主管管道保護工作，其具有協調、指導、監督和查處違法行為等職能。但由于管道具有的安全特性，對應涉及多個行業領域；同時管道屬線性工程，保護工作戰線長，自然環境與社會環境復雜，只靠主管部門和管道企業很難完全做好管道安全保護工作。建議法律修訂時進一步明確管道規劃、審批、建設、保護、市場監督、應急等各有關部門職責，同時在政府層面成立跨部門的議事機構，統籌協調處理管道安全保護的重大問題。

（3）完善管道保護法及管道設計規范關于距離的相關規定。管道保護法和設計規范對各類距離、保護距離的規定較為原則，缺乏操作性，容易引發爭議。建議按照管道保護法第三十一條關于“保障管道及建筑物、構筑物安全和節約用地的原則”，通過制定法規、規章和修訂規范，將相關距離要求具體化。同時綜合考慮在役管道地區人口密度、建筑密度、市政工程密度等因素變化帶來的地區等級變化，造成的設計與現狀的差異，采取換管、改線、降壓運行等管道完整性管理措施消減風險，并明確寫入法律相關條款。

作者簡介：蒲海帆，1962年生，高級工程師，工學學士，貴州工學院畢業，現任貴州省能源局二級巡視員，長期從事能源安全監管及管道保護工作。聯系方式：13908504647，565463378@qq.com。