張星煥

湖南省發改委（能源局）

管道保護法實施以來，為我國管道規劃與建設、安全運營管理發揮了保駕護航的重要作用。主要表現在以下幾個方面。

管道安全的法治環境明顯好轉。近年來我省各級政府普遍建立了較完善的管道保護法治體系，打孔盜油基本絕跡，違章占壓大幅減少，2017年后未發生新的占壓事件，第三方施工損壞管道事件頻次逐年降低。特別是2020年以來，全省啟動安全生產專項整治三年行動，各級油氣管道保護主管部門以管道保護法為武器，會同管道企業積極治理管道安全隱患，解決了一些長期積累的管道占壓、間距不足及不滿足標準規范要求的交叉、并行等隱患整改難題，使管道外部環境更加安全。

政企聯動更加順暢。我省管道保護監管工作經歷了無專人管、不知道管、不怎么管到專人負責、專業管理、專門研究的過程。各級政府成立了能源安全生產專業委員會，重點研究解決管道保護領域的事故預防和應急處置等重大問題。各級發改（能源）部門和管道企業建立了較完善的“政企聯防聯控”機制，定期聯合開展各種形式的應急演練及宣傳培訓，針對每一處高風險區域，由當地政府指定責任部門與管道企業簽訂安全風險管控協議，共同推動建立日常聯防聯控、定期會商研判和協同應急處置機制。

管道本質安全持續提升。我省近年從管道規劃建設開始就注重管道規劃與國土空間規劃的銜接。建設過程中避免產生新的高后果區，如實在無法避免情況下，要求建設企業提前做好識別和制定保護方案。管道運行過程中，針對高后果區風險評估結果制定“一區兩案”（管控方案、應急預案），實行“區長”負責制。目前正大力推行在Ш級人員密集型高后果區實現視頻監控，并在長沙縣試點建設油氣管道安全監管信息平臺，通過對轄區內的高后果區、隱患點、第三方施工進行視頻監控，建設信息化、多維度的安全監管體系。督促管道企業依法依規開展管道檢驗檢測，持續開展“無死角、全方位”的管道隱患排查，按照“一單四制”要求對管道安全隱患進行治理。在全省積極推行中航油管道企業的巡線模式，實行精細化巡查。并在管道沿線積極推廣管道網格化管理，將責任壓實在沿線鄉鎮。全面推行管道完整性管理工作，管道安全得到持續提升。

管道保護法實施以來，較好地解決了很多管道保護領域長期存在的矛盾和問題，取得了不錯的效果。但隨著社會發展和進步，一些新的矛盾和問題也隨之產生。

管道建設運營與城市發展之間的矛盾日益突出。隨著城鎮化進程和油氣管網建設加速推進，原來遠離城鎮的管道及其附屬設施逐步被新城區覆蓋，管道安全距離內建構筑物不斷增多、各類工程施工活動明顯增加，“管地之爭”“城進管退”現象逐步升級，管道搬遷、改線情況屢屢發生，管道安全風險點逐年增加。一些地方政府部門在規劃城鄉建設用地時，雖然避開了5米紅線，但近距離規劃建設了大量的建構筑物，形成了連片的管道高后果區，給管道安全運營和人民群眾生命財產安全埋下了較大隱患。

法律之間存在相互矛盾的情況。管道工程除站場、閥室是永久性用地，管線部分沒有土地使用權。根據民法典規定，土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。管道保護法規定，管道線路中心線兩側各5米地域范圍，禁止種植深根植物、建溫室、建家畜棚圈。兩部法律條款之間的矛盾，直接導致管道企業與土地權利人產生利益沖突、企地關系不和諧、管道占壓界定不清等一系列問題與法律糾紛。

管道保護法頒布12年來一直未進行過修訂，已經影響到法律實施效果，需要認真總結經驗教訓，加快推進修法進程，著力破解管道建設與運營過程中積累的各種矛盾，提高管道本質安全和公共安全水平，促進長輸管道行業健康良性發展。為此有幾點建議。

一是建議明確管道保護與管道安全生產的權責邊界。避免相關部門因權責不明確，相互推諉，造成管道建設運行過程中的安全監管盲區。

二是統籌解決好管道合法用地問題。建議國家盡快制定和完善管道用地管理辦法，對需要通過集體或者個人取得使用權的國有土地的，依照物權法等法律、行政法規的規定，辦理地役權登記，并對土地權利人給予補償。

三是完善管道保護間距要求。建議根據危害程度，重新確定管道中心線兩側5米范圍的禁止行為，保證土地的合理利用。按照保障管道及建構筑物安全和公共安全的原則，明確具體的管道保護安全范圍距離，制定安全范圍內嚴禁修建的具體建構筑物及場所名單。規定新制定或修改的土地利用總體規劃、國土空間規劃及各專項規劃，應當與已有管道發展規劃和布局相協調，與已建管道保持本法和有關法律、行政法規規定的保護距離，并預留管道安全保護帶，將規劃實施對管道用地布局的影響降至最低。

作者簡介：張星煥，1972年生，湖南省發改委（能源局）油氣處副處長。聯系方式：19973180025。