李鍇

國家管網集團華南分公司

《石油天然氣管道保護法》自2010年實施以來，華南管道沿線各級政府相繼明確了管道保護主管部門，建立了省級管道保護聯席會議制度，積極協調推進“五級聯防”建設，地企合作持續向好。企業依法保護管道能力不斷提升，妥善處置了大量違法占壓和第三方施工挖掘風險，通過法律維權打擊了打孔盜油等違法犯罪行為多起。針對高后果區等重點區域，地企聯合開展普法宣傳，搭建統一智能語音呼叫平臺，建立有獎舉報制度，初步形成良好的管道保護社會環境。但實踐中也遇到一些問題，需要加以改進和完善，不斷提升法律實施效果。

（1）高后果區管控亟待法律規范。隨著城鄉建設的快速發展，土地利用與管道保護之間的矛盾日益突出，城鄉建設項目逐漸包圍管道，管道周邊人員密集型高后果區不斷增多，“管存量、控增量”已成為當前管道保護的重點和難點，雖然國家安全監管總局等八部委2017年出臺了《關于加強油氣管道途經人員密集場所高后果區安全管理工作的通知》，但未上升至法律高度，各地認識和執行不一，亟待從法律層面明確政府和企業責任，強化保障管道周邊公共安全。

（2）安全保護距離亟待制定規范。管道保護法對城鄉規劃以及管道與周邊建構筑物的安全保護距離僅作了原則性要求，缺乏明確的強制規范支撐，導致在具體執行中難以落地。華南公司的管道分布在經濟發達、寸土寸金珠三角及以山區為主西南地區，土地資源十分稀缺，管道路由即使納入了國土空間規劃，但因安全保護間距無相關標準規范支持，形成“地方規劃難、管道保護難”的兩難局面。

（3）管道企業用地權利亟待保障。管道保護法明確規定了在管道線路中心線兩側各5米地域范圍內的禁止事項，對管道上方和周圍一定范圍內的土地利用作出了多種限制，與民法典、土地管理法賦予的物權人權益存在一定的矛盾，處置各類糾紛耗費了管道企業大量精力。

（4）管道保護地方法規亟待制定。目前多數地區管道保護地方性法規尚未出臺，法律雖規定了縣級以上地方政府及部門的管道保護職責，但沒有向基層一線延伸，基層管道保護主管部門上下不對應，政府其他相關部門的職責要求不明確，規劃銜接、第三方施工審批制度流程缺失。

（5）管道保護執法力度亟待加強。雖然法律賦予了主管部門執法權，但目前行政執法乏力仍是制約法律落地的最大短板，執法機制亟待完善。管道周邊第三方強行違法施工、冒險施工、打孔盜油等危及管道安全的行為時有發生，而現行法律對破壞管道違法行為的處罰力度不夠，威懾力不足，違法行為成本過低。

針對上述問題，提出以下幾點建議。

（1）將完整性管理納入法律。明確高后果區管控要求，規定政府規劃審批職責和企業實施完整性管理責任，嚴控人員密集型高后果區增量，管好高后果區存量，以保障公共安全。

（2）制定安全保護距離規范。基于保障管道安全、公共安全及節約用地的原則，在管道周邊設立管控區、安全咨詢區及應急響應區，盡快研究制定政府、企業認可的風險評估及安全距離確定規范和流程，為依法處置管道保護與周邊近距離規劃建設矛盾提供依據。

（3）完善與物權人利益關系。建議從基于風險角度重新評價管道核心保護區禁止行為，如種植深根植物、修建大棚、曬場等，盡可能減少對土地使用的影響，緩解不必要的矛盾。進一步研究制定管道用地政策，例如設立地役權制度等，制定補償標準及確權流程，明確管道企業和土地權利人雙方的權力和義務，避免權益糾紛，調動土地權利人參與管道保護的積極性。

（4）健全管道保護體制機制。推動建立配套的中央和地方行政法規，進一步理順各級政府和相關部門管道保護職責，形成上下貫通、齊抓共管的管道保護機制。進一步強化監管執法，組建專職執法隊伍或納入綜合執法范疇，及時查處違法行為，提升法律的強制約束力。

（5）加大違法行為處罰力度。參照安全生產法等法律規定，對管道保護法“法律責任”相關內容進行修訂完善，加大對破壞管道和設施違法行為處罰力度，依法以破壞易燃易爆設施罪、危害公共安全罪對犯罪分子進行懲處，有效保障管道外部運行安全。

作者簡介：李鍇，國家管網集團華南分公司總經理，高級工程師。長期從事油氣長輸管道相關技術研究，熟悉油氣長輸管道工程建設、運營管理和天然氣市場開發與銷售工作，在油氣長輸管道安全運行、關鍵設備國產化等方面做出了較為突出的貢獻。