邱春斌

國家管網(wǎng)集團(tuán)西氣東輸公司

《石油天然氣管道保護(hù)法》圍繞油氣管道規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行所產(chǎn)生的各種法律關(guān)系，為建立管道安全保護(hù)長效機(jī)制提供了制度安排，而 GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》則為管道保護(hù)法的實(shí)施提供了技術(shù)支撐。隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快以及對于安全訴求持續(xù)提升，現(xiàn)行管道安全保護(hù)制度仍有持續(xù)優(yōu)化空間。

近年來西氣東輸公司以管道保護(hù)法為指引，根據(jù)不同的第三方施工類型及安全間距要求確立了管道兩側(cè)的嚴(yán)控區(qū)、實(shí)控區(qū)以及預(yù)控區(qū)，定期走訪、精準(zhǔn)宣傳等方式全面掌握各區(qū)域內(nèi)的其他工程項(xiàng)目規(guī)劃及施工情況，建立起以風(fēng)險(xiǎn)管控為核心的管道管理模式。西氣東輸廈門輸氣分公司在2022年累計(jì)收集了大型第三方施工信息34條，通過專家評審會(huì)及安全評估的方式，成功協(xié)調(diào)變更施工路由6處，增加管道防護(hù)工程措施24處，通過較好落實(shí)管道保護(hù)主體責(zé)任保障了管道安全運(yùn)行。此外通過地方聯(lián)席會(huì)議方式，與發(fā)改、安監(jiān)、公安等部門針對重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)開展協(xié)商處置工作，西氣東輸浙江輸氣分公司在2022年通過聯(lián)席會(huì)議方式完成30余處管道近距離建構(gòu)筑物處置工作。

管道保護(hù)法第五條規(guī)定了政府主管管道保護(hù)工作的部門，加大了指導(dǎo)監(jiān)督和依法查處違法行為的力度，為治理安全隱患、保障管道安全運(yùn)行提供了重要的行政支持。

幾點(diǎn)思考。

（1） 關(guān)于“管道占壓”概念。在管道管理方面有部分基礎(chǔ)概念和基礎(chǔ)分類仍存在問題。一是“占壓”概念缺少法律界定。管道保護(hù)法第三十條提出了在管道中心線5米范圍內(nèi)禁止危害管道安全的行為，該條款成為占壓清理工作的原指引，各管道企業(yè)按照該條文引申出占壓管理范圍及指導(dǎo)思想。但由于理解不一致，有的認(rèn)為占壓僅指管道正上方的建構(gòu)筑物，有的認(rèn)為占壓為管道正上方的建構(gòu)筑物及植物，有的則認(rèn)為管道正上方乃至中心線兩側(cè)5米范圍內(nèi)的建構(gòu)筑物及植物都應(yīng)定義為占壓。二是“占壓物”分類概念有待更新。條文中僅提出了禁止在中心線兩側(cè)5米范圍內(nèi)修建建構(gòu)筑物的要求，但未具體明確分類明細(xì)，在操作過程中對于定向鉆穿越區(qū)域、頂管穿越區(qū)域以及苗圃、墳地一類是否構(gòu)成占壓仍存在爭議。

（2）關(guān)于管道安全保護(hù)間距。管道保護(hù)法根據(jù)不同的作業(yè)類型、不同功能的建構(gòu)筑物等提出了安全保護(hù)間距的要求。如第十三條規(guī)定，管道建設(shè)選線應(yīng)當(dāng)與建構(gòu)筑物、鐵路、公路等保持國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求規(guī)定的保護(hù)距離；第三十條規(guī)定在管道兩側(cè)修建人員密集建筑物和易燃易爆物品的生產(chǎn)經(jīng)營儲(chǔ)存場所，其距離應(yīng)當(dāng)符合國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求；第三十二條規(guī)定，在穿越河流的管道兩側(cè)各500米范圍內(nèi)禁止拋錨、挖沙、采石和水下爆破等作業(yè)；第三十三條規(guī)定，隧道中心線兩側(cè)各1000米范圍內(nèi)禁止采石、采礦及爆破作業(yè)。上述規(guī)定有的過于原則難以執(zhí)行，有的則過于嚴(yán)格無法有效執(zhí)行。

（3） 關(guān)于工程相遇關(guān)系處理。管道保護(hù)法第四十四條規(guī)定，管道工程與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系按照“后建服從先建”“后批準(zhǔn)服從先批準(zhǔn)”的原則協(xié)商處理。在實(shí)施過程中地方政府部門較多關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目用地范圍以及影響范圍（即安全間距），而較少關(guān)注后建項(xiàng)目對先建項(xiàng)目或原有設(shè)施造成的影響。以管道建設(shè)為例，管道路由范圍內(nèi)若存在采砂區(qū)，管道建成后將反向制約正常采砂工作開展。為避免管道受采礦、爆破等作業(yè)產(chǎn)生地震波的直接影響和可能帶來的管道懸空風(fēng)險(xiǎn)，管道保護(hù)法提出了500米至1000米的安全間距要求，但又不可避免的造成部分礦產(chǎn)壓覆，進(jìn)而導(dǎo)致礦產(chǎn)資源不能充分利用。

科學(xué)合理的管道規(guī)劃能大幅度減少資源浪費(fèi)以及后續(xù)的管道運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，管道保護(hù)法對此考慮似乎不夠充分，省市兩級政府在這方面的作用還沒有得到很好發(fā)揮。

幾點(diǎn)建議。

（1） 補(bǔ)充明確“占壓”概念。管道核心保護(hù)區(qū)域設(shè)置與管控的底層邏輯應(yīng)為保證管道免受近距離施工作業(yè)影響和保證管道維搶修作業(yè)需要，對不必要的禁止性事項(xiàng)應(yīng)簡化。重新定義“建構(gòu)筑物”概念。結(jié)合油氣管道施工特點(diǎn)，針對定向鉆穿越、頂管穿越等已經(jīng)不具備近距離施工及搶修條件的區(qū)域，管道保護(hù)法相關(guān)條款應(yīng)作出補(bǔ)充規(guī)定。

（2）制定安全保護(hù)距離設(shè)置的國家技術(shù)規(guī)范。明確管道選線以及周邊修建人員密集等建筑物應(yīng)保持的距離要求。針對高后果區(qū)管理方面，可引入《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》中潛在影響半徑內(nèi)容，亦可通過引入熱輻射通量計(jì)算以核定安全間距。

（3）對法律設(shè)置的安全距離進(jìn)行校驗(yàn)。如礦產(chǎn)壓覆方面以現(xiàn)有的地質(zhì)勘查規(guī)范以及壓煤開采規(guī)范為基礎(chǔ)，引入由于施工擾動(dòng)帶來的油氣管道可變載荷以及地震波引發(fā)的偶然載荷的評估手段，核實(shí)作業(yè)對管道所受應(yīng)力的影響程度進(jìn)而調(diào)整目前規(guī)定的管道安全間距，在保障安全的前提下加大資源利用率。

（4）優(yōu)化提升行政管理效能。建議由政府制定并發(fā)布管道管理“白皮書”，針對油氣管道發(fā)展目標(biāo)、油氣管道行業(yè)對社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)度，油氣管道建設(shè)、運(yùn)行與地方可持續(xù)發(fā)展相關(guān)性，油氣管道與地方協(xié)同發(fā)展策略等方面提出指導(dǎo)性意見，制定管道周邊一定范圍內(nèi)的施工及建構(gòu)筑物“白名單”，全面評估管道建設(shè)工程規(guī)劃初期各類工程的交互影響，提高土地利用率。突出省市兩級地方政府有關(guān)部門在管道規(guī)劃以及相關(guān)規(guī)劃銜接工作中的關(guān)鍵“角色”，結(jié)合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌考慮較優(yōu)的管道路由選擇，為管道建設(shè)及管道運(yùn)行提供政策優(yōu)惠，實(shí)現(xiàn)管道安全與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平雙提升。

作者簡介： 邱春斌，高級工程師，西氣東輸管道公司總經(jīng)理助理、管道部經(jīng)理。具有近30年管道管理、管道工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)。