雷宏峰 鄧克飛

國家管網集團北京管道公司

人員密集型高后果區是管道管理的重點區域，一旦管道泄漏爆炸將產生較大傷亡，因此控制人員密集型高后果區增量、管好存量是迫在眉睫的重點工作。而違法占壓大多發生在高后果區范圍內，一旦形成將妨礙開展應急搶修，極易擴大事故后果。我們從管道占壓及高后果區的形成入手，分析法律、規范與企業管理存在的短板，提出建立管道保護政企合作長效機制的建議。

產生原因。

（1）法律和規范銜接不夠。一是GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規范》6.1高后果區識別準則規定，管道兩側各200米范圍內符合相應要素即為高后果區；而GB 50251―2015《輸氣管道工程設計規范》4.1線路選擇則規定管道與建構筑物之間不少于5米距離即符合要求，兩者規定有明顯差異。城鄉項目建設審批一般都是參照《輸氣管道工程設計規范》執行，導致出現大量的人員密集型高后果區風險隱患。二是管道保護法對保護距離未作出明確規定。2001年頒布的《石油天然氣管道保護條例》第十五條規定“禁止在管道中心線兩側或者管道設施場區外各50米范圍內，修筑大型建筑物、構筑物工程”。而2010年頒布的《石油天然氣管道保護法》第三十一條：在管道線路中心線兩側和附屬設施周邊修建居民小區等人口密集的建筑物，只是原則規定“距離應當符合國家技術規范的強制性要求”。在實際工作中，企業主要依據GB 50183―2004《石油天然氣工程設計防火規范》等與項目建設單位協商溝通。比如防火規范對于有火炬的石油石化廠區，與相鄰廠礦企業最遠距離是120米，而廠礦按120米建設，卻形成了易燃易爆場所的管道高后果區，給企業安全運行帶來壓力。

（2）法律之間“打架”。民法典規定，土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。管道保護法規定，管道線路中心線兩側各5米地域范圍，禁止種植深根植物、建溫室、建家畜棚圈。兩部法律條款的不一致性，導致管道占壓界定不清、管道企業與土地權利人產生利益沖突。

（3）規劃存在矛盾。陜京管道規劃選線一般順省道、縣鄉道敷設。隨著城鄉建設擴張加速，地方同樣在交通便利的道路周邊建設房屋、商業區、移民新村，棚戶區改造升級等，使得管道地區等級升高和增加新的高后果區。尤其是在城市規劃區和發展區，土地規劃部門為保證土地有效利用，忽視了管道的存在和保護距離的要求，致使管道上方出現占壓或者安全距離不足。由于管道企業沒有取得土地使用權利，相關權益得不到保障，并處于被動地位。

相關建議。

（1）建立完善制度保障體系。一是將管道保護法關于保護距離要求具體化。增加管道兩側各200米范圍內不允許規劃修建人員密集場所及特殊場所的法律規定，以便政府相關部門和管道企業有法可依。二是將管道完整性管理寫入管道保護法，明確政府部門和管道企業推行完整性管理的責任，從管道規劃、路由許可、運行維護、事故調查、應急處置等各個環節落實高后果區管理。三是管道通過集體或者個人取得使用權的國有土地的，依照民法典等規定，辦理地役權登記，并對土地權利人給予補償。對因地區等級升高需要進行整改的，按照“后建服從先建，后建承擔整改資金”的原則操作。四是按照保障管道及建構筑物安全和節約用地的原則，根據危害程度，重新確定管道中心線兩側一定范圍的禁止行為，保證土地的合理利用，制定禁止修建建構筑物及場所的具體名單。五是管道保護法增加國土空間規劃及各專項規劃應當與已有管道發展規劃和布局相協調，新建項目與管道保持安全距離，將相互影響降至最低。

（2）加強高后果區存量管理及隱患治理。鑒于管道對地方經濟社會發展的重要性，地方政府建立相關部門管道保護責任清單，政府自然資源部門將高后果區管理納入國土空間規劃，指定機構和專人負責，加強管道周邊規劃建設項目審批。

（3）做好管道高后果區增量控制。國家有關部門要求“嚴格控制人員密集型高后果區增量”，但地方有關部門認為“嚴格控制”是指盡量少批建而非不批建，各級應急和能源主管部門應盡快制定實施細則，便于各方執行。管道企業應加強與地方政府規劃、建設等相關部門合作，建立聯絡員制度，及時報送管道建設信息，反映存在的外部安全隱患，及時了解管道途經地區項目建設等情況，提前介入，在劃定項目紅線時要求與管道保持安全距離，防止形成違法占壓和新的高后果區。

作者簡介：雷宏峰，碩士，高級工程師，畢業于中國石油大學（北京），現從事管道管理、環焊縫質量風險排查等工作。聯系方式：010-84884298，leihf01@pipechina.com.cn。