違章占壓一直是影響輸油氣管線正常運行的安全隱患，國家先后頒布有關法規法律，明確管線安全保護的重要性及違章占壓的危害性。自2005年以來， 華北油田對所屬管線上方的違章占壓進行了清理和整改， 并建立了預防占壓的工作機制， 取得了一定的成效， 但如何做好違章占壓的預防和管理工作， 規避法律風險， 需要進一步研究和探討。

一、輸油氣管道違章占壓的形成及危害

油田開發初期， 地廣人稀， 自然環境和工作條件惡劣， 基本建設條件受人為因素限制較少，油氣生產設施大部分在遠離城鎮鄉村的野外。 但自上世紀八十年代， 隨著經濟快速發展， 城鄉規劃擴大， 越來越多的油氣生產設施被納入城鎮規劃之內， 輸油氣管道違章占壓問題日趨突出。 形成的管道占壓既有臨時性建筑， 也有經當地有關部門批準的長期性建筑； 既有私人的房產， 也有其它企事業單位的商場、 醫院和小廠小店等。 此外， 一些地方放炮開山、 挖沙取土， 使管道水土防護工程損壞嚴重， 公路、 電力、 通訊等部門新建、 改（擴） 建工程與管道交叉嚴重， 這些都成為管道安全運行的重大隱患， 需引起高度重視并加以解決。

分析其成因， 一是早期缺乏有關輸油氣管道安全保護的法律法規。 上世紀80年代前后，管道上方違章占壓的現象很普遍。 1989年國務院頒布了《石油天然氣管道保護條例》（以下簡稱《條例》）， 雖然在法律上予以明確和規定，但實施后存在著與現實管道保護不適應的問題。 2001年， 重新修訂的《條例》 進一步強調了管道安全保護的重要性， 對違章占壓的危害也提出相應的處罰條款， 但由于在管道中心線兩側各左右5米范圍內的地域沒有永久征地，《條例》 與《土地管理法》 相比， 法律效力低， 無法有效制止管道違章占壓； 二是管道建設沒有依法納入地方城鄉規劃。 原先地處野外的油氣站、 場、 管線、 井， 隨著經濟發展和城市擴張， 城鄉規劃時沒有很好地調查建設用地及周圍的環境， 對管道用地缺乏必要保護， 造成占壓現象非常普遍； 三是由于歷史原因， 企業未及時向所在地方規劃部門報送所建管道的有關資料， 造成部分人員不清楚管道位置， 從而造成占壓。 還有企業管道巡檢監督機制不健全、 管道設計階段過多考慮控制投資等因素。

違章占壓物的存在， 對公共安全和管道安全運行的危害相當嚴重， 主要表現在： 一是占壓管線的建筑極易使地下管線沉降變形， 導致管線破裂、 油氣泄漏。 占壓建筑物產生的廢液直接滲入地下， 加速管道腐蝕， 甚至穿孔。 由于管道被占壓， 泄漏的天然氣不能及時排除，聚集到一定濃度時， 遇到明火就會爆炸； 二是利用占壓建筑為窩點， 進行盜油、 盜氣等違法犯罪活動。 近年來， 已發生過多起犯罪分子利用違章建筑做掩護， 直接在管道上打孔盜油；三是給管道管理和搶修帶來不便， 可能帶來嚴重的次生災害。 原油管道損壞后可能造成凝管， 給搶修后的再次輸油造成很大困難， 嚴重的會導致油田和下游停產。

二、違章占壓物的危害及清理法律風險分析

由于輸油氣管線輸送的介質具有一定的特殊性——易燃易爆、 高污染、 有毒等， 管線通過的土地及周圍環境都有可能存在風險。 所以在處理管線上方違章占壓物時就要認真分析：

（一） 由于管線泄漏造成的傷亡事故和財產損失。 管線泄漏有兩種情況： 管線自然腐蝕造成穿孔和不法分子鉆孔盜油所致。 不法分子鉆孔盜油造成的損失應由不法分子承擔， 但事實并不完全如此， 2003年1月25日在阿賽輸油管線上發生鉆孔盜油案件， 導致大量原油外泄，迫使該輸油管線停輸6小時48分， 造成直接經濟損失155萬元， 同時也給草原環境造成嚴重污染。 雖然犯罪分子最終被繩之以法， 但實際經濟賠償仍要油田企業承擔。 對于管線穿孔由自然腐蝕造成， 如果管線上方沒有占壓物， 事故責任非常明確， 由管道企業承擔。 而對于管線上方存在違章占壓物的， 責任就很難確定，按《石油天然氣管道保護法》 （以下簡稱《管道保護法》 ） 規定， 管線中心線左右5米范圍內不允許修建任何建筑物， 企業不應承擔責任或承擔部分責任。 但按照《土地管理法》 占壓戶主仍有土地使用權， 戶主是受害者。 此時責任劃分在法律上也很難界定。

（二） 給管道管理搶修帶來不便和安全隱患， 前幾年， 在華北油田主要集輸管線上， 各類民房、 營業網點、 生產廠站、 果園、 蔬菜大棚、 深根林木、 養殖廠、 冷庫等等集中成片。問題最為嚴重的是肅寧縣王一聯至留一聯輸油管線， 該管線總長13.5公里， 其中永久性建筑物達200處之多， 占據了管線全長的2/5（該管線現已報廢） 。 如果一旦發生管線泄漏， 搶修工作很難進行， 大量原油外泄， 同時也給戶主帶來安全隱患和污染， 長時間的停輸導致管線凝管， 給管理和掃線帶來難度。 這部分的經濟損失該由誰負責？ 目前情況下， 企業經濟損失和戶主的經濟損失基本上全部由油田承擔， 但這種現象是極不合理的。 油田企業怎樣依法處理此種事件， 這不但要依靠法律的問題， 而且還要得到地方政府的支持。

（三） 對于管線占壓物的清理補償。 目前有這樣一種情況， 油田以《管道保護法》 為依據， 堅持依法清理； 而地方按照《土地管理法》 ， 以油田沒有征地、 農民仍有土地使用權為由， 對占壓清理不支持、 不作為， 給管線占壓物的清理工作帶來較大難度。 盡管《管道保護法》 第五條規定“省、 自治區、 直轄市人民政府能源主管部門和設區的市級、 縣級人民政府指定的部門， 依照本法規定主管本行政區域的管道保護工作， 協調處理本行政區域管道保護的重大問題， 指導、 監督有關單位履行管道保護義務， 依法查處危害管道安全的違法行為”， 但一些管道所在的縣級地方政府對管道保護比較消極， 沒有明確具體哪個部門負責組織協調， 即便是企業與地方聯合開展的普法活動， 地方政府也沒有真正參與進來，所以不少地方管道保護工作目前還未有實質性的開展。由于沒有清理占壓的補償標準， 有的戶主漫天要價， 企業被迫改線， 增加了成本， 給今后的土地使用賠償問題帶來隱患和風險。

（四 ） 對 于 違章 占 壓 的 預 防 。《管道保護法》 第二十六條明確規定“管道企業依法取得使用權的土地， 任何單位和個人不得侵占”， 但是該法僅能保護取得土地使用權的管道企業用地， 并不能真正保護未取得土地使用權的管道企業的權益。 目前華北油田所有運營管道在建設時均為臨時用地， 并沒有取得土地使用權， 且未與土地使用權人簽訂地役權合同。 土地使用權人若實施例如《管道保護法》 第三十條所禁止的行為， 并以《物權法》 或《土地管理法》 為依據， 管道企業的維權則比較被動。同時， 按照《管道保護法》 規定， 企業必須將管道建設規劃確定的管道建設選線方案報送擬建管道所在城鄉規劃主管部門審核。 油田企業單井、集輸管道網狀分布， 而且工藝的改變時常使管道走向隨之變動， 因報送或審批不及時， 都有可能給管線違章占壓的預防工作帶來困難。

三、對輸油氣管線違章占壓的思考及對策

根據以上分析， 對全面做好違章占壓預防和管線安全保護工作， 可以從以下兩個層面開展工作：

（一） 企業層面。 首先， 堅持從源頭做起， 加強新建、 改建、 擴建管道工程管理。 嚴格執行安全“三同時”制度， 并按《管道保護法》 規定， 及時將管線規劃資料上報地方政府規劃部門。 工程竣工后， 及時將有關資料以正式文件報當地主管部門，確保管道投產后符合國家法規要求， 避免新的違章占壓； 其次， 企業應加強自身管理， 強化管線占壓管理責任落實。 從上到下都應建立管線違章占壓物的管理制度， 明確違章占壓預防和清理的管理責任， 并將責任落實情況納入社會治安綜合治理目標管理責任考核中， 與業績兌現掛鉤考核；第三， 應建立管線巡查制度， 強化管線占壓預防機制。 定期開展管線安全檢查， 明確巡線人員占壓預防職責， 做好巡檢記錄。 在巡檢過程中發現新增違章占壓堅決予以制止， 制止不了的， 及時報告當地政府； 第四， 應加強與地方的協作和溝通， 接受地方主管部門的監管。

（二） 政府層面。 一是按照《管道保護法》規定， 盡快明確地方主管管道保護工作的部門。 一旦發生危害管道安全的行為， 企業可以向地方主管部門匯報， 以便及時得到解決和處理； 二是地方規劃部門應將輸油氣管線安全保護納入城鄉規劃， 合理避開管線通過區域， 或者在規劃區域內預留管線集中通道， 便于舊管線改造和新管線建設集中通過， 避免違章占壓的發生； 三是《管道保護法》 的宣傳， 由地方政府牽頭組織， 油田和管道企業積極配合， 宣傳效果會更加明顯。

（作者單位：華北油田公司油田保衛部 渤海鉆探第二錄井公司技術服務中心）

《管道保護》2012年第 2 期（總第 3 期）