石油天然氣管道保護(hù)法實(shí)施兩年來，全社會管道保護(hù)的意識得到提升， 地方政府依法履行保護(hù)管道責(zé)任不斷增強(qiáng)， 管道企業(yè)依法解決影響管道安全外部因素的能力顯著改善。 下面筆者就西氣東輸管道沿線地方政府部門及管道企業(yè)實(shí)施管道保護(hù)法的情況做一初步探討。

1 政府管道主管部門對管道保護(hù)法的實(shí)踐

1.1 不同管道主管部門的優(yōu)點(diǎn)與不足

管道保護(hù)法第五條規(guī)定，省、 自治區(qū)、 直轄市人民政府能源主管部門和設(shè)區(qū)的市級、 縣級人民政府指定的部門， 依照本法規(guī)定主管本行政區(qū)域的管道保護(hù)工作， 協(xié)調(diào)處理本行政區(qū)域管道保護(hù)的重大問題， 指導(dǎo)監(jiān)督有關(guān)單位履行管道保護(hù)義務(wù)， 依法查處危害管道安全的違法行為。據(jù)統(tǒng)計， 當(dāng)前西氣東輸管道沿線地方政府主管管道保護(hù)工作的職能分別由安監(jiān)、 工信、 公安、 經(jīng)貿(mào)、 發(fā)改等部門承擔(dān)， 可大致分為以下四種情況。

安監(jiān)部門作為主管部門。安監(jiān)部門依據(jù)安全生產(chǎn)法具有監(jiān)督指導(dǎo)安全生產(chǎn)的職能。 對管道第三方施工方案審批具有技術(shù)優(yōu)勢， 且具有行政處罰權(quán)力， 能夠有效控制第三方不安全施工行為， 消除管道安全隱患。 特別是安監(jiān)部門能夠建立自上而下， 逐級負(fù)責(zé)， 逐級考核的管理體系，甚至有權(quán)對下級政府考核， 對于推動管道保護(hù)工作意義重大。 但在打擊與管道相關(guān)的違法犯罪方面需要政府其他部門的配合。

工信部門作為主管部門。工信部門具有從省、 市、 縣一致的業(yè)務(wù)隸屬關(guān)系和完善的考核機(jī)制， 能夠?qū)崿F(xiàn)對下級的考核， 管道保護(hù)職責(zé)清晰、 明確， 能夠較好的完成管道保護(hù)的相關(guān)工作。但在制止第三方施工不安全行為和打擊與管道相關(guān)的違法犯罪方面需要發(fā)揮政府其他部門的作用。

公安機(jī)關(guān)作為主管部門。能夠利用聯(lián)席會議機(jī)制解決管道保護(hù)的重大問題， 層面高， 力度大， 協(xié)調(diào)能力強(qiáng)。 公安機(jī)關(guān)在宣傳管道保護(hù)法、 依法打擊與管道相關(guān)的違法犯罪行為， 威懾不法分子， 保障管道安全方面有特殊優(yōu)勢。 但在第三方施工方案審批時有一定難度， 需要依靠政府其他部門。

能源部門作為主管部門。省級能源主管部門是管道保護(hù)法明確的管道保護(hù)主管部門， 具有法定優(yōu)勢。 在具體的實(shí)踐中， 凡是省、 市、 縣三級政府均已設(shè)置能源主管部門的地方， 普遍執(zhí)行力度較大， 效果比較明顯。 有些地方在市、 縣級層面沒有設(shè)置能源主管部門， 由當(dāng)?shù)卣�府指定將管道主管部門分設(shè)在不同的政府部門， 造成這項(xiàng)工作上、 下級之間缺乏業(yè)務(wù)聯(lián)系， 不便于工作部署和開展考核。

從上述分析可以看出， 管道保護(hù)工作為屬地化管理， 各部門有各自優(yōu)勢， 但管道作為一項(xiàng)線性工程， 需要各地各級政府按照管道保護(hù)法的要求， 統(tǒng)一建立完善自上而下的管理體系， 并納入政府考核。 無論由哪個部門主管管道保護(hù)工作， 但實(shí)際管理中還與該部門的管理力度以及管理理念有著密不可分的關(guān)系。 同時， 管道保護(hù)又是一項(xiàng)系統(tǒng)工程， 尤其需要主管部門和其他有關(guān)部門通力協(xié)作， 形成合力， 才能有效地開展工作。

1.2 依法履責(zé)開展管道保護(hù)工作

與管道保護(hù)條例相比， 管道保護(hù)法賦予了政府以及管道主管部門更多的責(zé)任， 明確了國務(wù)院能源主管部門和省級政府能源主管部門分別負(fù)責(zé)全國和本行政區(qū)域的管道保護(hù)工作， 可以講，隨著管道保護(hù)法的深入實(shí)施， 管道保護(hù)工作進(jìn)入了新的階段。

兩年來， 管道沿線各級地方政府積極開展管道保護(hù)實(shí)踐工作， 認(rèn)真履行法律賦予的權(quán)力和義務(wù)， 取得了良好的效果。 主要體現(xiàn)在以下方面： 首先是宣傳貫徹管道保護(hù)法等相關(guān)法律法規(guī)，在全社會開始形成愛護(hù)管道、 保護(hù)管道、 遵守法律的良好氛圍，管道沿線干部群眾管道保護(hù)的意識得到提升。 其次是加強(qiáng)第三方交叉施工和規(guī)劃方案的審批管理工作， 降低交叉施工帶來的風(fēng)險。 再次是加大指導(dǎo)、 監(jiān)督相關(guān)單位履行管道保護(hù)義務(wù)， 消除管道安全隱患， 防止和查處違法行為。 最后是成立地企聯(lián)席會議制度， 建立警企聯(lián)防機(jī)制， 協(xié)調(diào)處理管道保護(hù)的重大問題。

以甘肅省為例， 省政府和中石油集團(tuán)公司建立管道保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制， 初步形成了省、市、 縣、 鄉(xiāng)、 村五級管道保護(hù)工作體系， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級政府建立了管道保護(hù)工作聯(lián)席會議制度，行政村建立監(jiān)管小組。 省政府明確指定工信部門主管管道保護(hù)工作， 公安、 發(fā)改、 國土、 建設(shè)、環(huán)保、 安監(jiān)等部門在聯(lián)席會議框架內(nèi)根據(jù)各自職責(zé)開展工作。 近幾年通過開展創(chuàng)建和諧模范油區(qū)、 地企共建平安管道活動， 初步形成了上下機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的管理體制， 各部門分工負(fù)責(zé)的協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制， 警企同抓共管的聯(lián)防機(jī)制， 互保共建的合作發(fā)展機(jī)制。8000余公里輸油氣干線多年保持了零事故、 零傷害的好成績。

2 西氣東輸管道對管道保護(hù)法的實(shí)踐應(yīng)用

2.1 管道企業(yè)的責(zé)任更加明確

管道保護(hù)法和條例相比，對管道企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)規(guī)定的更加具體， 更加貼近管道保護(hù)工作的實(shí)際。 從規(guī)劃建設(shè)到運(yùn)行保護(hù)， 管道企業(yè)都要嚴(yán)格遵守國家法律、 法規(guī)和技術(shù)規(guī)范要求，建立健全管道保護(hù)規(guī)章制度和操作規(guī)程并組織實(shí)施； 宣傳管道安全與保護(hù)知識； 履行管道保護(hù)義務(wù)； 接受政府及有關(guān)部門依法實(shí)施的監(jiān)督； 保障管道安全。

2.2 防止第三方損壞管理實(shí)踐應(yīng)用

防止第三方無意識損壞是管道保護(hù)工作的一個重要方面，與其他管道保護(hù)專業(yè)的區(qū)別在于對第三方（人） 行為的協(xié)調(diào)管理。 管道保護(hù)法第三章對第三方違法行為進(jìn)行了界定， 明確了管道周邊的禁止從事的活動， 為管道企業(yè)開展第三方管理提供了法律依據(jù)。 西氣東輸管道公司依托科研成果， 結(jié)合自身管理實(shí)際，摸索提煉形成了一套適合自身的第三方管理方法， 并編制了西氣東輸?shù)谌�方施工現(xiàn)場管理作業(yè)指導(dǎo)書等一系列管理文件。 同時將防止第三方損壞管理工作進(jìn)行任務(wù)分解， 形成包括信息收集、 地面標(biāo)識符合性、 第三方快速通過率等在內(nèi)的7大項(xiàng)28個子項(xiàng)任務(wù)， 并對各項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行目標(biāo)量化， 使管道管理人員明確管理目標(biāo)， 促進(jìn)第三方管理更加具體合理。

以上措施有效提高了西氣東輸管道防止第三方損壞的應(yīng)對能力。 因第三方施工導(dǎo)致光纜通訊故障的次數(shù)逐年下降， 2012年上半年全線近一萬公里管道因第三方施工致光纜通訊故障次數(shù)僅6次， 與去年同期相比下降50%。

2.3 管道安防保衛(wèi)管理實(shí)踐應(yīng)用

確保管道設(shè)施的安全運(yùn)行是管道管理的重中之重。 公司定期組織力量對重點(diǎn)要害部位進(jìn)行全面風(fēng)險排查， 檢查安保責(zé)任制落實(shí)情況。 對存在的隱患和風(fēng)險， 逐一提出整改治理措施并認(rèn)真抓好落實(shí)， 提高管道企業(yè)自身的安全防范能力； 積極與地方公安部門建立應(yīng)急聯(lián)動響應(yīng)機(jī)制，以便在緊急狀態(tài)下迅速做出反應(yīng)， 避免發(fā)生影響管道安全的嚴(yán)重后果； 在特殊敏感時期， 嚴(yán)格門衛(wèi)檢查， 對站場、 管道及穿跨越、 隧道和閥室加密巡檢頻次，以確保管道安全平穩(wěn)運(yùn)行。 在沿線地方政府的大力支持下， 圓滿完成了上海世博會、 全國兩會等重要時期的安防保衛(wèi)工作， 保障了天然氣供應(yīng)。

3 依法構(gòu)建西氣東輸管道應(yīng)急體系

構(gòu)建管道事故應(yīng)急體系，可在管道事故發(fā)生時有效控制事故影響范圍， 減少經(jīng)濟(jì)損失和社會影響。 公司十分重視管道事故應(yīng)急體系建設(shè)， 2010年公司編制完成了包含11個專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的西氣東輸管道突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案， 明確了應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)、 應(yīng)急響應(yīng)、 應(yīng)急保障等要求， 指導(dǎo)西氣東輸管道突發(fā)事件的響應(yīng)、 救援等應(yīng)急管理工作。每年開展一次A類應(yīng)急預(yù)案搶險演練， 并根據(jù)應(yīng)急演練存在的問題修訂應(yīng)急預(yù)案。 通過兩年來對應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)和演練， 發(fā)現(xiàn)問題及時改進(jìn)完善， 使西氣東輸管道應(yīng)急體系日趨成熟， 給管道保護(hù)工作增加了安全砝碼。

4 展望

管道保護(hù)法的實(shí)施， 有效推動了管道沿線地方政府和管道企業(yè)在管道保護(hù)工作方面的合作。 可以預(yù)見， 隨著法律的深入實(shí)施和利益協(xié)調(diào)機(jī)制的不斷完善， 政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和企業(yè)的管理力度會進(jìn)一步加強(qiáng)， 地方政府、 廣大干部群眾與管道企業(yè)齊抓共管， 中國管道保護(hù)事業(yè)必將會上一個新的臺階。 ◢

參考文獻(xiàn)

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