由于我國(guó)能源分布的特點(diǎn)，陸上天然氣主要分布在西部地區(qū)，作為天然氣運(yùn)輸?shù)闹饕�手段，管道建設(shè)在今后乃至更長(zhǎng)的一段時(shí)期將處于高峰期。《石油天然氣管道保護(hù)法》的實(shí)施對(duì)保障管道工程建設(shè)發(fā)揮了積極效應(yīng)。但因目前管道保護(hù)法部分條款過(guò)于原則，存在理解差異，致使法律運(yùn)用不可避免出現(xiàn)了一些偏差， 迫切需要我們加強(qiáng)對(duì)法律的學(xué)習(xí)和研究，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。

管道建設(shè)中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)

（一）土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及地域廣、土地類(lèi)別繁雜，用地性質(zhì)也多種多樣。建設(shè)用地主要包括管道工程鋪設(shè)作業(yè)帶、施工便道、設(shè)備堆放場(chǎng)地、取棄土場(chǎng)地、站場(chǎng)、截?cái)嚅y室、伴行路、儲(chǔ)氣庫(kù)等，具體管道用地類(lèi)別總體來(lái)說(shuō)分為臨時(shí)建設(shè)用地、永久性建設(shè)用地、管道穿跨越用地、管道通行及限制用地、管道后續(xù)使用土地。

由于用地的上述特點(diǎn)，在管道建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中因采取了不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生的矛盾日益凸顯。管道保護(hù)法第十四條、第二十七條規(guī)定了需要管道企業(yè)補(bǔ)償或賠償?shù)那樾危�但并未�?duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、范圍作明確的規(guī)定，加上管道保護(hù)法第二十九條至三十五條對(duì)管道地表及其周邊土地利用行為進(jìn)行了約束，土地權(quán)利人對(duì)此也非常敏感，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)成為用地矛盾的焦點(diǎn)。

管道保護(hù)法規(guī)定在管道中心線兩側(cè)各五米范圍內(nèi)，禁止種植深根植物、取土、采石、挖塘、排放腐蝕性物質(zhì)、修建建筑物、構(gòu)筑物等。由此給土地的所有者和使用者造成諸多不利影響，特別是集體用地中工礦用地、農(nóng)村居民的宅基地、經(jīng)濟(jì)作物種植園地以及由他人取得使用權(quán)的國(guó)有土地，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)土地使用權(quán)人因管道建設(shè)而不得不改變?cè)�有土地用途的情況。

土地權(quán)利人不僅要求對(duì)這種限制進(jìn)行補(bǔ)償，有時(shí)還會(huì)要求以永久用地方式給予補(bǔ)償， 勢(shì)必增加管道建設(shè)成本，影響管道建設(shè)周期。如西氣東輸管道公司某管道所經(jīng)過(guò)某省各縣市均要求管道兩側(cè)各5米及站場(chǎng)、閥室及放空區(qū)外安全距離內(nèi)用地，都按照永久用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，但無(wú)法辦理永久土地使用權(quán)證，增加了法律風(fēng)險(xiǎn)。

如果對(duì)管道中心線兩側(cè)一定距離范圍內(nèi)的土地進(jìn)行永久性征地，即使取得了建設(shè)用地使用權(quán)，但由于實(shí)際利用的難度及管理成本，管道企業(yè)并不會(huì)直接使用該土地，而是由原權(quán)利人繼續(xù)使用，這樣就會(huì)造成土地管理混亂，管道安全隱患并未徹底消除。

（二）管道兩側(cè)壓覆礦產(chǎn)問(wèn)題

管道保護(hù)法第三十三條、三十五條、四十六條等條款規(guī)定，在管道線路中心線兩側(cè)各200米和管道附屬設(shè)施周邊500米地域范圍內(nèi)，進(jìn)行爆破、地震法勘探或者工程挖掘、工程鉆探、采礦，施工單位應(yīng)當(dāng)向管道所在地縣級(jí)人民政府主管管道保護(hù)工作的部門(mén)提出申請(qǐng)，主管部門(mén)接到申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)組織施工單位與管道企業(yè)協(xié)商確定施工作業(yè)方案，并簽訂安全防護(hù)協(xié)議；協(xié)商不成的，主管管道保護(hù)工作的部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織進(jìn)行安全評(píng)審，作出是否批準(zhǔn)作業(yè)的決定。在管道專(zhuān)用隧道中心線兩側(cè)各一千米地域范圍內(nèi)，禁止采石、采礦、爆破。

在上述規(guī)定范圍內(nèi)，如有壓覆礦產(chǎn)的現(xiàn)象，管道企業(yè)要與礦產(chǎn)單位協(xié)商確定管道安全防護(hù)方案，并承擔(dān)由此增加的費(fèi)用。但在實(shí)際中，礦產(chǎn)單位往往不愿意協(xié)商簽訂協(xié)議，而是要求管道改線或提出高額補(bǔ)償。雖然國(guó)家對(duì)壓覆礦產(chǎn)補(bǔ)償有規(guī)定，但實(shí)際執(zhí)行難度較大。一些礦產(chǎn)單位對(duì)勘察區(qū)評(píng)估結(jié)果不予認(rèn)可，認(rèn)為礦產(chǎn)勘探前景較好，僅補(bǔ)償勘探前期費(fèi)用不夠，要求對(duì)未來(lái)預(yù)期收益進(jìn)行彌補(bǔ)，導(dǎo)致談判停滯，影響管道施工建設(shè)。

國(guó)家安監(jiān)總局2011年制定了《小型露天采石場(chǎng)安全管理與監(jiān)督檢查規(guī)定》，對(duì)于未委托具備相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位編制開(kāi)采設(shè)計(jì)或者開(kāi)采方案，以及周邊300米范圍內(nèi)存在生產(chǎn)生活設(shè)施的小型露天采石場(chǎng)，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)不得對(duì)其進(jìn)行審查和驗(yàn)收。此條與管道保護(hù)法管道兩側(cè)200米范圍的規(guī)定不一致，也使壓礦補(bǔ)償談判出現(xiàn)糾紛。

（三）管道穿越河流的問(wèn)題

管道保護(hù)法第三十二條規(guī)定， 在穿越河流的管道線路中心線兩側(cè)各500米地域范圍內(nèi)， 禁止拋錨、拖錨、挖砂、挖泥、采石、水下爆破。該條本意是為了保護(hù)管道安全，但在實(shí)際中反而對(duì)管道建設(shè)造成了很大限制。如西氣東輸管道公司在江蘇省泰興—芙蓉天然氣管道穿越長(zhǎng)江選址中，由于長(zhǎng)江兩岸港口、錨地及各種規(guī)劃已經(jīng)存在，地方政府、海事、港口及規(guī)劃部門(mén)以管道上下游500米內(nèi)存在港口、規(guī)劃及錨地為由，依照管道保護(hù)法第三十二條規(guī)定， 對(duì)該管道長(zhǎng)江穿越項(xiàng)目選址不予批復(fù)。

有關(guān)建議

針對(duì)目前天然氣管道建設(shè)實(shí)踐與管道保護(hù)法部分規(guī)定存在一定矛盾，本著節(jié)約用地、管道與其他工程相遇確保雙方安全的原則，提出如下建議：

（一）依據(jù)《物權(quán)法》取得土地使用權(quán)

將集約節(jié)約用地的理念貫穿于管道建設(shè)整個(gè)過(guò)程。在設(shè)計(jì)階段，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)土資源部及中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司共同發(fā)布的石油天然氣工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)，確保站場(chǎng)、閥室等永久用地符合國(guó)家有關(guān)指標(biāo)要求。在施工階段，積極優(yōu)化施工方案，相鄰管道建設(shè)優(yōu)化施工工期，確保同溝敷設(shè)，減少重復(fù)占地。同時(shí)嚴(yán)格按設(shè)計(jì)的作業(yè)寬度施工，杜絕超占地作業(yè)，減少土地沖突事件的發(fā)生。

《土地登記規(guī)則》明確了“土地他項(xiàng)權(quán)利登記”的概念。國(guó)家土地管理局《關(guān)于印發(fā)<確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定>的通知》（[1995]國(guó)土籍字第26號(hào)）及《物權(quán)法》對(duì)土地他項(xiàng)權(quán)利都做出了具體規(guī)定：地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的，土地使用權(quán)確定給地面使用者，空中和地下可確定為他項(xiàng)權(quán)利。根據(jù)此規(guī)定，管道埋地敷設(shè)只是對(duì)土地一部分地下空間的利用，地下用地可確定為他項(xiàng)權(quán)利用地。

管道建成后土地所有者或使用者還可以繼續(xù)擁有或使用土地，只是放棄了部分權(quán)利。可以將這類(lèi)土地的利用權(quán)依照《物權(quán)法》中的地役權(quán)（土地他項(xiàng)權(quán)利）制度加以解決。使管道建設(shè)所取得的土地權(quán)利包括永久土地使用權(quán)、臨時(shí)土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利，注冊(cè)登記，做到有法可依、依法保護(hù)。

（二）依法合理解決礦產(chǎn)壓覆問(wèn)題

為規(guī)避城市規(guī)劃密集區(qū)，地方政府一般要求管道線路設(shè)置在山區(qū)，采取隧道穿越方式通過(guò)， 如此導(dǎo)致礦產(chǎn)壓覆數(shù)量及種類(lèi)增多。如西氣東輸三線東段的江西、福建山區(qū)共壓覆68處礦產(chǎn)，包括煤礦、采石場(chǎng)、稀土礦、有色金屬礦等。為避免過(guò)多礦產(chǎn)被壓覆無(wú)法開(kāi)采，同時(shí)保護(hù)天然氣管道安全運(yùn)行，建議細(xì)化管道保護(hù)法第四十六條規(guī)定，由政府主管管道保護(hù)工作部門(mén)主持，通過(guò)專(zhuān)家評(píng)估，確定管道壓覆礦產(chǎn)的方式和對(duì)管道安全運(yùn)行的影響程度，采取簽訂免責(zé)協(xié)議或改變礦產(chǎn)開(kāi)采手段和管道路由等措施妥善解決。管道保護(hù)法沒(méi)有規(guī)定礦產(chǎn)深度，建議增加對(duì)管道壓覆礦產(chǎn)深度影響的條款，如采礦深度較深對(duì)管道安全運(yùn)行無(wú)明顯影響，可簽署免責(zé)協(xié)議。

（三）制定管道保護(hù)法的實(shí)施細(xì)則

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴(kuò)大，管道建設(shè)保護(hù)與城鎮(zhèn)規(guī)劃和道路、電力、水利等建設(shè)項(xiàng)目之間的矛盾日益突出。管道穿越城鎮(zhèn)規(guī)劃，與道路、電力等設(shè)施線路平行或重合問(wèn)題時(shí)有發(fā)生， 管道穿越河流無(wú)法滿(mǎn)足安全防護(hù)距離，管道路由選擇愈發(fā)困難。

管道保護(hù)法第十三條規(guī)定，如新建管道通過(guò)區(qū)域受地理環(huán)境限制，可由管道企業(yè)提出防護(hù)方案，經(jīng)專(zhuān)家論證并由地方主管管道保護(hù)工作的部門(mén)批準(zhǔn)，方可開(kāi)展建設(shè)。應(yīng)盡快制定實(shí)施細(xì)則， 對(duì)路由選擇困難的區(qū)域，經(jīng)過(guò)政府管道保護(hù)、安監(jiān)、規(guī)劃等部門(mén)和專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)論證提出可行方案。而對(duì)于第三十二條規(guī)定，可以根據(jù)管道穿越河流的施工工藝條件進(jìn)一步細(xì)化。筆者認(rèn)為該條款所指穿越應(yīng)為大開(kāi)挖穿越工藝，一般管道埋深在2~3米；而定向鉆穿越管道埋深一般在河床下20 米；盾構(gòu)埋深則達(dá)到40—60米。建議根據(jù)不同的管道施工工藝制定相應(yīng)的管道保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。◢

（邱春斌：西氣東輸管道公司工程處處長(zhǎng)）

參考文獻(xiàn)：

王榮敏，林罡，王琦.淺談石油天然氣管道保護(hù)法與管道建設(shè)的關(guān)系 2012.6 中國(guó)石油和化工

《管道保護(hù)》2015年第1期（總第20期）