管道保護法施行5年來，全社會的管道保護意識得到了明顯提升，地方政府依法履行保護管道安全的責任和管道企業依法解決影響管道安全外部因素的能力得到明顯加強。但在法律具體實施過程中，管道企業仍遇到一些亟待解決的問題，需要在管道保護法修訂和地方立法中予以重點關注。

管道地區等級升級與安全風險問題

由于城鄉建設、城鎮擴張，許多在役管道在設計及建設時沿線人口稀少，但建成后不久便發展成為人口密集區，致使管道沿線地區等級發生變化。2014年底，西氣東輸管道公司排查出地區等級升級管段264處，涉及管道長度達420余公里，以前遠離居住區的管道逐漸被建（構）筑物包圍，管道地區等級從一、二類地區變為三、四類地區，給這些地區的管道和沿線人民的生命財產安全帶來了風險隱患。

例如，西氣東輸一線山西蒲縣城區的管道， 于2000年11月依法取得了當地政府的管道路由規劃許可。工程建設期間，管道周邊為田地，遠離城區，屬于一類或二類地區，管道設計壁厚為14.6～17.5mm，符合國家技術規范的強制性要求。2007年，蒲縣開始實施城市擴張建設，修建了大量基礎設施，建設的建筑物與管道之間的距離符合管道保護法中管道中心線兩側5米范圍內禁止修建建（構）筑物的規定，并且在管道兩側留有30 米左右的空間。依據《輸氣管道工程設計規范》（GB 50251-2003）關于地區等級劃分的規定，該地區由二類地區升級到四類地區，現役管道的壁厚和閥室間距已不符合該設計規范，管道的安全系數不能滿足當前地區等級要求。為此，西氣東輸管道公司通過加強管道內、外檢測掌握管道的安全狀態，同時通過人防、物防、技防和信息防等措施來消減風險。在全國，天然氣管道周邊地區等級升級問題普遍存在。因此，急需法律明確地區等級升級后的責任主體和相互關系的處理原則。

高壓/特高壓直流輸電干擾是地區等級升級的另外一種具體表現形式。高壓/特高壓直流輸電線路輸送容量大、輸電距離遠，電壓等級高，在事故狀態下，會通過接地極向大地放電,在接地極周邊形成大的電位梯度場,對接地極影響范圍內的油氣管道安全運行造成嚴重影響。

例如，西氣東輸管道公司和廣東省天然氣管網有限公司的管道在廣東境內與南方電網的魚龍嶺接地極、大塘接地極、翁源接地極距離較近，其中最近處管道距離大塘接地極約95m，接地極放電對管道形成重大安全生產隱患。當接地極放電時， 管道上的最高干擾電壓高達數百伏，管中電流達到三位數水平，腐蝕速率可以達到毫米級每天，影響長度達到百公里級別。按照《高壓直流接地極技術導則》DL/T 437-2012和《高壓直流輸電大地返回運行系統設計技術規定》DLT 5224-2005的要求， 直流接地極址選擇時，在預選極址10km范圍內原則上不宜有地下金屬管道、鐵道及有效接地的送變電設施。上述10km的安全距離無法適用于所有情況，無法保證在所有地區都能使油氣管道避免高壓直流接地極的干擾影響。這是我國經濟快速發展到一定階段出現的新問題，應未雨綢繆，加快研究制定相關強制性的規程與規定。

管道保護法規定，在石油管道線路中心線兩側和附屬設施周邊修建建（構）筑物的安全距離要符合國家規范的強制性規定。從法律層面看，《輸氣管道工程設計規范》雖然規定了沿管道中心線兩側各200米范圍內，任意劃分成長度為2公里并能包括最大聚居戶數的若干地段，按劃定地段內的戶數劃分為四個等級。當一個地區的發展規劃足以改變該地區的現有等級時，應按發展規劃劃分地區等級。上述規定是從管道設計時期管道通過區域的人口密度作出的，并沒有考慮管道運行過程中人口密度增加的問題。從技術層面看，該規范沒有按照管道通過地區人口密度、構建筑物場所屬性、規模變化等情況，明確管道安全技術措施及實施工藝。

管道保護法規定：“納入城鄉規劃的管道建設用地，不得擅自改變用途”，由于國家至今未出臺全國的管道建設專項規劃，致使重大管道建設項目與管道所在地的城鄉規劃發生脫節。另外，由于城鎮建設加快，地方政府頻繁更改土地規劃，甚至發現管道影響其新規劃的建設項目時，往往要求管道企業無條件對管道進行改線。

建議綜合考慮現役管道地區人口密度、建筑密度等因素變化帶來的地區等級變化，對管道級別、地區級別變化造成的設計與現狀的差異，制定如換管、改線、降壓運行或通過管道完整性管理進行管控等處理措施，并明確為強制性要求。

油氣管道的安全保障與管道沿線的土地使用權問題

管道保護法規定，任何單位和個人不得阻礙取得行政許可或者已報送備案并符合開工條件的管道項目建設；同時對管道中心線兩側5～1000米范圍內的土地使用行為和其他行為進行了限定。如禁止在管道中心線兩側各5米范圍內堆放大宗物資、修筑房屋及其他建（構）筑物或者種植深根植物等。由于管道線路用地呈條帶狀，破壞了原土地的整體性，造成條帶狀土地難以有效利用，降低了土地的使用價值。

目前，西氣東輸管道公司運行管理管道11000 公里。管道對沿線的土地使用帶來一定的影響。例如，管道建設時期，管溝開挖及施工作業帶占用了土地，采取對土地使用權人臨時用地補償的方式獲得“管道地下通行權”，即管道企業在建設時期取得臨時用地的權利。然而，在管道運營階段，管道企業并未取得獨立的土地使用權。依據管道保護法規定，原為耕地、水域、草灌叢、荒地的，可恢復為原來的土地利用性質；原為林地的，由于管道中心線兩側5米內不能種植深根植物，只能改為種植草灌叢等淺根植物。土地所有人或使用人的權利勢必受到一定限制，這就造成油氣管道的安全保障與土地使用權行使的現實矛盾。盡管物權法對地役權有專項規定，但僅限于一般性的規定，并未明確管道設施地役權的補償程序、范圍及標準，管道企業難以操作。

油氣管道既是管道企業的生產經營設施，又屬于國家基礎能源設施，具有企業財產與公共財產雙重屬性。建議制定并完善有關地役權和管道通行權的法律規定。明確依法建設的管道影響其他土地使用的，可以通過設置地役權取得相關土地利用權，管道企業應與土地使用權人簽訂地役權合同并登記，按照實際利用情況給予補償。實施辦法應包括管道企業取得管道設施地役權的范圍、協商程序、補償范圍及標準等，為解決管道企業與相關土地權利人的權益之爭提供法律依據。

另外，針對管道保護法實踐中的具體問題， 建議對有關條款做必要的補充完善：

1.管道保護法第33條規定在管道專用隧道中心線兩側各1000米地域范圍內禁止采礦。由此造成壓覆礦產賠付，管道企業需要按照法律規定的范圍內的礦產資源開采區全部進行賠付。建議增加對采礦區與管道進行相互安全影響評價，對不需保留安全礦柱的采礦區不予以賠付的內容。

2.管道保護法第32條規定，穿越河流的管道線路中心線兩側各500米地域范圍內禁止拋錨。建議增加應由主管管道保護工作的部門組織安全評審， 作出是否批準建設碼頭并允許拋錨的決定的內容。

3.管道保護法第33條第二款規定，在管道專用隧道中心線兩側各1000米地域范圍內禁止爆破。建議非公共工程且確需實施爆破作業的，經管道所在地縣級人民政府主管管道保護工作的部門批準，并經管道企業確認，采取必要的安全防護措施，也可實施爆破。◢

（作者：么惠全，西氣東輸管道公司總經理助理，管道處處長）

《管道保護》2015年第4期（總第23期）