董澍

溫州市油氣辦公室

管道完整性管理是以預防為主的管理模式，通過對管道面臨的風險因素進行識別和評價，實施風險減緩措施，將風險控制在合理、可接受的范圍內，使管道始終處于可控狀態，預防事故發生，實現管道安全、可靠運行。《油氣輸送管道完整性管理規范》（GB32167-2015），規定了油氣輸送管道完整性管理的內容、方法和要求，也為政府相關職能部門開展行業監管提供了重要依據。

1 油氣輸送管道完整性管理解析

完整性管理貫穿管道全生命周期，對設計、建設、投產、運行和廢棄等各環節實施持續循環管理，分為六個階段。

（1）數據采集和整合階段：分為數據采集、數據移交和數據儲存和更新。由管道企業對照類目對中心線、基礎地理、管道設施等數據進行采集，完成后向行業監管部門移交、報備。監管部門核實后將數據錄入信息庫，由專人維護管理。

（2）高后果區識別階段：輸油、輸氣管道高后果區管段識別分級表將其分為三級。Ⅰ級代表最小嚴重程度，Ⅲ級代表最大嚴重程度。再按管徑分為3類，大于762 mm管徑類，小于273 mm管徑類，還有一類介于兩者之間。對識別出的高后果區管道應作為重點管段管理。

（3）風險評價階段：提倡結合評價目標及數據完整度、經濟投入等因素選擇適用的評價方法。風險矩陣法將風險分為低、中、較高和高4 個等級。見表 1。

表 1  風險矩陣法分級

依據國內外管道泄漏頻率統計數據，首次給出了推薦的失效可接受標準，其中輸氣管道泄漏失效及事故可接受標準為0.4 次/103 km·年、輸油管道為2 次/103 km·年。

（4）完整性評價階段：新建管道應在投用后3 年內完成完整性評價，輸油管道高后果區完整性評價的最大時間間隔不超過8 年。可采用內檢測、試壓評價、直接評價等評價方法。

（5）風險消減和維修維護階段：需要根據實際情況和管道地域特點，制定相應的風險減緩措施，包括日常巡護管理、缺陷修復、腐蝕風險控制、第三方施工風險控制、自然與地質災害控制、應急支持、降壓運行等。

（6）效能評價階段：應定期開展效能評價，確定完整性管理的有效性，可采用管理審核、指標評價和對標等方法進行。

2 油氣管道行業安全監管體系

2.1  國家層面

國務院安全生產委員會《油氣輸送管道保護和安全監管職責分工》（ 2015年），明確了國務院油氣輸送管道保護部門和相關部門職責。

（1）發改（能源）部門依法主管本行政區域的管道保護工作，協調處理本行政區域管道保護的重大問題；指導督促油氣輸送管道企業落實安全生產主體責任，加強日常安全管理，保障管道安全運行。

（2）公安機關依法查處打孔盜油等破壞油氣輸送管道的違法犯罪行為，維護良好的管道保護治安秩序。

（3）安監部門負責組織油氣輸送管道建設項目安全審查工作；依法組織油氣輸送管道特別重大生產安全事故調查處理和辦理結案工作，監督事故查處和責任追究落實情況。

（4）質監部門負責油氣輸送管道行業的特種設備安全監督管理；依法組織實施油氣輸送管道等特種設備質量監督和安全監察。

2.2  地方層面

以浙江省為例，根據《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》《浙江省人民政府辦公廳關于切實加強油氣輸送管道安全監管工作的通知》要求，發改（能源）、公安部門牽頭負責本行政區域內石油、天然氣長輸管道的安全保護工作，依法查處危害管道安全的各類違法行為，牽頭組織開展油氣輸送管道安全專項檢查。督促企業制訂油氣輸送管道安全隱患整改方案，組織協調相關部門和企業加快安全隱患整改。規定發改（能源）主管部門依照職責，負責管道建設和保護的監督管理工作，以及危害管道安全違法行為的查處，指導、監督管道企業履行管道保護義務。公安機關依照職責，負責管道保護的相關監督管理工作，以及危害管道安全違法行為的查處。安監、質監、城鄉規劃等等部門按照職責共同做好管道建設和保護的相關監管工作。

3 當前監管體系存在的不足

3.1  多頭管理

根據國家法規和浙江省條例，從國家到省里到地方，眾多部門在各自職責范圍內都負有管道安全保護相關職責, 但各方的具體職責范圍并沒有明確,存在交叉重疊、邊界不清和空檔盲區等問題。

3.2  行業監管專業化程度低

（1）規劃選線階段，選線方案要經規劃主管部門審核，管道沿線往往有眾多建筑物、鐵路、公路、港口航道、市政設施、水利設施、軍事設施等等，要通過地質復雜、人口密集、水源保護等特殊地段，規劃部門審核時不僅要熟悉管道設計技術規范，而且要與其他相關規劃銜接，同時要掌握路由周邊現狀情況。選線方案是否科學合理對于管道的建設運行安全非常重要，但目前各級規劃部門在專業性方面存在不足，給后續建設運行埋下安全隱患。

（2）設計階段。國務院安委會《油氣輸送管道保護和安全監管職責分工》規定：安監部門負責組織油氣輸送管道建設項目安全審查工作，所指安全審查是指項目安全條件、安全設施設計審查。國家安全監管總局《關于調整油氣管道安全監管職責的通知》，要求將油氣管道安全監管調整納入危險化學品安全監管范疇，負責安全設施設計審查和竣工驗收工作。但在執行過程中，安監部門對于油氣管道項目的安全設施審查職責并不都能落實到位。安全設施設計是執行“三同時”制度的重要部分，其審查深度和部門專業化程度尤為重要。

（3）建設階段。建設主管部門按規定在作出管道施工許可前要進行技術審查，并依法對建設工程質量實施監管。但目前建設主管部門一般只對管道設施的房建工程實施監管，對管道本身建設期的質量監管并沒有明確主管部門。目前主要依靠施工單位和監理單位自身管理，工程質量行業監管缺位。

（4）運行階段。包括日常管理、隱患排查治理和事故應急處理等安全監管。按照“管行業必須管安全、管業務必須管安全”原則，發改（能源）、公安、安監、質監等部門都負有安全生產監管職責。但具體分工對各級發改（能源）、公安、安監部門的職責不清晰，往往采取聯合發文、聯合檢查形式，導致事中責任不清，事后相互推諉。比如地方政府事故應急指揮機構，有設在政府應急辦的，也有設在安監部門、公安部門或者發改部門等等，出現這種情況與油氣管道監管體系現狀有直接關系。

4 管道完整性管理在行業監管中的運用

油氣管道“全生命周期”管理要逐步形成行業監管部門分工明確、權責明晰、政企公眾溝通協調的管理體制和機制。

4.1  規劃（設計）階段

管道企業的數據采集與整合工作應從規劃設計期開始，管道測繪同時采集地理數據及管道周邊人口、設施情況。開展高后果區識別，優化路由選擇，盡可能避開高后果區。規劃部門要做好管道規劃選址論證工作，經審核納入所在地區城鄉規劃。安監部門要負責安全設施審查，并將油氣管道納入危險化學品安全管理范疇。各級政府和發改（能源）部門要做好公眾溝通，必要時進行管道項目社會穩定性風險評價。

4.2  建設階段

管道建設前應辦理施工許可證，建設主管部門應對施工圖進行審查。建設主管部門應制定油氣管道工程建設實施階段強制標準，并依據“建設工程質量管理條例”實施監管。管道建設過程中因無法避繞高后果區時或特殊區域時，管道企業應提出防護方案或改線方案, 發改（能源）部門負責對管道防護方案或改線方案進行行政許可，對投運前管道開展保護專項驗收。管道建成后管道企業將竣工測量圖、應急預案向監管部門報備，同時，應制定管道巡護方案，選擇人工或飛行器巡護等。

4.3 運行階段

安監部門負責油氣輸送管道地理信息管理系統平臺建設，建立統一數據庫，對高后果區進行重點識別。質監部門組織實施管道特種設備質量監督和安全監察，監督檢查油氣輸送管道檢驗檢測和風險評估工作，督促管道企業按完整性管理規定的時間間隔和評價方法開展完整性評價。發改（能源）部門和公安部門依照職責分工開展管道安全日常監管，依法排查、處置危害管道安全的外部隱患和違法行為，但對發改（能源）部門和公安部門的職責邊界需進一步界定。針對第三方施工頻繁造成管道破壞的問題，建立統一呼叫系統，在管道周邊開挖作業之前，撥打統一呼叫電話，由專業人員到現場標識管道的走向和埋深，防止管道被挖掘作業損壞。影響管道安全的第三方施工作業，建設單位應編制評估報告，報發改（能源）部門審查批準。

4.4 應急處置階段

在遇到可能危害管道安全的行為時，特別是第三方危險施工，應依托公安機關，充分發揮其接警、出警優勢，處置效率更高、效果更好。對可能引發事故的氣象及衍生災害、地質災害、恐怖襲擊等進行監控分析，應急指揮機構應及時發布預警信息，采取停油停氣、降壓運行等措施。管道泄漏后發生的火災、爆炸事故是安全防范重點，管道企業和公安消防部門是處置基礎力量。同時，環保部門負責對事故現場開展環境應急監測，對造成的環境影響和危害提出緊急處置措施。 

作者：董澍，高級工程師，溫州市油氣辦公室主任。

《管道保護》2017年第6期（總第37期）