張曉戎1 崔振興2

1.西氣東輸管道公司山西管理處； 2.甘肅省管道保護協會

背景資料： 2016年2月23日，國務院油氣輸送管道隱患整改工作領導小組辦公室在北京組織召開中國石油天然氣集團公司西氣東輸一線山西省臨汾市境內有關隱患和高后果區段改線工程協調會。會議聽取了中石油、山西省政府有關情況的匯報，就改線工程方案進行了深入討論，最終確定西氣東輸一線臨汾市蒲縣和浮山縣境內的改線方案，明確了管道改線工程的資金分攤原則，即由中石油承擔管道改線工程建設相關費用，山西省臨汾市政府承擔管道改線拆遷和臨時用地補償等相關費用，領導小組辦公室爭取國家相關財政補貼支持。山西省政府和中石油要建立改線工程領導協調機制，按照議定的改線工程方案，以今年國慶節前完成改線工程為目標，倒排工期，責任到人，領導小組辦公室掛牌督辦,力爭盡早完成改線工程。在改線工程未完成前，各相關單位要切實做好油氣輸送管道保護工作，堅決遏制生產安全事故發生，切實保護管道周邊人民群眾的生命財產安全。

為了解蒲縣高后果區改線的來龍去脈， 4月16日，西氣東輸管道公司山西管理處、甘肅省管道保護協會、《管道保護》編輯部前往蒲縣壓氣站進行了現場調查。

最初路由選擇和線路設計

2001年10月，西氣東輸管道建設單位與蒲縣人民政府簽訂了《蒲縣西氣東輸管道路由協議》，協議中明確了西氣東輸管道工程蒲縣段路由，即：隰縣/蒲縣縣界—薛關鎮—荊坡村—化樂—黑龍關鎮—蒲縣/臨汾界。

蒲縣段按2001年批復的路由設計，管道穿越蒲縣主城區約2.6公里，管道敷設于河流之中，周邊無大型及高層建構筑物。考慮到地方長遠規劃，該段管道按四級地區進行設計和工程建設，工程設計符合國標要求并做了預留。

西一線山西段管道作為西氣東輸管道工程的一部分，于2005年11月通過國家環保驗收；于2006年4月通過國家安全設施竣工驗收。

高后果區形成過程

自2007年起，蒲縣開始大規模城市規劃建設，新修建了學校、醫院、居民小區、車站、廣場等大量基礎設施。為了保障管道運行安全和周邊設施安全，在每處建構筑物修建之前，西氣東輸管道公司都主動向蒲縣人民政府職能部門報告，先后致函多份，請求采取避讓措施，遠離管道建設。雖然所反映的問題在安監等部門的過問下，建設單位采取了一定避讓措施，但管道周邊建筑物近距離圈占問題仍無法徹底解決。使得管道地區等級由一、二級地區逐步升級到四級地區，造成部分地段管道壁厚和閥室間距不能滿足《輸氣管道工程設計規范》要求，最終未能避免管道高后果區的形成。

按照山西省安監局晉安監發［ 2014］ 281號文件中描述：“西一線干線管道穿越蒲縣縣城主城區21.6公里，管道周邊輻射人口約37000人”。其中存在高級中學等6處圈占管道，管道周邊5～50米范圍內存在奧體中心等建筑物17處， 50～100米范圍內存在西關居民區等15處，以上構建筑物集中在8公里范圍內，絕大多數為管道建成后逐步形成。根據蒲縣城區2009～2020年的總體規劃，管道受影響范圍涉及13 公里。主城區外的3處高后果區為：2011年建設的蒲縣縣城濱河大道距離蒲縣壓氣站放空區距離不足和陽極地床占壓； 2014年新建蒲縣火車站站前廣場距離管道80米，已采取蓋板涵保護；管道順河道中心穿越黑龍關鎮650米。

2012年12月，應蒲縣人民政府的要求，西氣東輸管道公司委托設計單位完成了改線方案設計，按照管道保護法第四十四條規定的“后建服從先建”原則，改線費用應由后建方承擔，但由于地方政府財政困難未能實施。

高后果區管控措施

按照中國石油股份公司的要求，西氣東輸管道公司通過采取人防、物防、技防和信息防等措施，持續加強了蒲縣段高后果區風險排查和隱患整治。經過2007年、 2013年和2015年開展的管道外檢測、內檢測和再次外檢測，檢測結果為：管道外防腐層整體完好、陰極保護有效，未發現不可接受本體缺陷，管道處于受控狀態。具體措施是：

（ 1）加強管道巡護工作，實現了全天加密巡護，并通過GPS巡檢系統進行考核。

（ 2）加密管道地面標識，每30米設置一個警示樁牌，重點地段采取蓋板防護。

（ 3）加強應力監測和陰保，管道本體安裝應力應變計， ,每月進行陰保電位測試。

（ 4）做好群眾宣傳工作。

（ 5）加強與政府合作。及時向地方政府編制、報備高后果區專項應急預案，會同蒲縣人民政府聯合開展了專項應急演練。

幾點思考

油氣管道安全，事關國家能源安全和公共安全。據此行調查了解，蒲縣高后果區現象在國內并非個例，某管道公司2015年隱患排查統計，管道沿線存在上千處計兩千多公里的高后果區，其嚴重性應當引起各級政府、企業和社會的足夠重視。

思考之一：蒲縣段管道高后果區的形成，有哪些深層次原因？

蒲縣段管道高后果區的形成，從表面看主要是城鎮化的快速發展加劇了城鎮居民區和重要公共建筑（文化宮、學校、醫院和道路等）不斷向管道靠攏，致使管道周邊地區等級上升，對管道周邊人民生命財產安全構成了潛在威脅，形成了高后果區。但是，究其深層次原因：一是管道的法律地位沒有得到充分體現，管道運輸和鐵路、公路相比，其法律地位和政府重視程度遠低于后者，管道僅被視為石油企業的附屬設施，由企業自行經營，其國家戰略意義未得到應有體現，管道的重要性被弱化。二是對管道用地缺乏法律制度保障，管道地下通過權未得到法律和相關部門確認，管道用地“臨時使用、長期占用”的現狀與土地法、物權法的規定相矛盾，管道企業與國有、集體土地的所有者和使用者利益沖突不斷。三是地方城鄉建設規劃和管道建設規劃缺乏科學性、長遠性和前瞻性，相互之間統籌兼顧不夠。四是相關政府部門對預防管道高后果區的產生缺乏有效監管，現有的技術規范對高后果區的形成缺乏有效預防和限制措施。

思考之二：蒲縣段管道設計建設既然合法合規，為什么還要改線重新建設？

從西氣東輸一線蒲縣段當初選線設計來看，主城區段管道按照四級地區等級設計和建設，提高了強度系數，增加了管道壁厚、埋深并采取了加蓋防護板等防護措施，其設計與建設合法合規。之所以改線重建，筆者認為，首先，改線是根據蒲縣城鎮發展需要，依據管道保護法第二十一條“地方各級人民政府編制、調整土地利用總體規劃和城鄉規劃，需要管道改建、搬遷或者增加防護設施的，應當與管道企業協商確定補償方案”的規定決定的。其次，政府和管道企業對高后果區管道一旦發生泄漏爆炸事故帶來的社會風險的認知高度一致，其社會風險不可接受，后果是災難性的。高后果區管道改線是保護管道周邊人民群眾生命財產安全的負責之舉。在調查中，有位管道企業的負責人指出：“青島“ 11.22”等事故的發生給人民群眾生命財產造成了極大損失，引起了全社會的高度關注，教訓極其深刻。管道自身的財產損失是能夠承擔和接受的，但人民群眾生命的失去是無法挽回的，社會風險和社會責任的缺失是不可接受的。”因此，不能僅僅考慮管道在正常的建設與管理條件下是安全的，還應當充分考慮管道因材料設備缺陷、疲勞、腐蝕、應力集中、第三方損壞等非正常情況下的不安全因素。作為工業安全等級最高的核電站也曾發生過安全事故，管道設計、施工和運行管理安全等級遠低于核電站，發生事故的可能性同樣也不例外。各級政府和企業的決策者、管理者以及規范標準的制訂者，在管道規劃、設計、建設、運行和管理等環節中，必須高度重視管道高后果區的預防和治理，將社會可接受風險控制在合理、可接受的范圍內。

思考之三：對城鎮居民點、重要公共建筑與管道的距離該如何管控？

當前國內管道所處的外部環境，既不同于歐美國家又不同于俄羅斯，無論是歐美以強度保安全的理念，或者是俄羅斯以距離保安全的理念，都不符合我國國情。我國在經濟發展階段、法治建設、安全意識、政府和企業公共安全管理等方面都與歐美等西方發達國家不同，這是制定管道保護相關政策法規和標準時必須考慮的重要因素。國家技術規范在制定城鎮居民點、重要公共建筑與管道的距離標準時，絕不能僅考慮節約用地、路由選擇難易和降低選線成本，將管道與周邊建筑物之間的距離確定為五米，忽視事故狀態下五米以外的人員安全。應真正樹立“以人為本、安全發展”的理念，在國家相關法律法規和標準中對距離加以科學嚴格限制。用基于風險可接受標準的方法，在管道周邊設立相應的建筑物控制區，將管道事故發生后的風險和損失控制在最小范圍，降低對公眾和環境造成較大不良影響。

思考之四：政企雙方管道高后果區社會風險管控職能該如何轉變？

科學合理劃分政企管理職能，各司其職，齊抓共管，加強社會風險管控。按照管道保護屬地管理的法律要求和經驗做法，地方政府應對管道周邊地區等級升級從嚴管控，切實負起領導責任。對特殊管段社會風險管控由地方政府（派出所、村鎮政府和街道辦）擔負主要職能，有效組織開展宣傳動員、隱患防治、行政執法等工作。管道企業在履行管道保護主體責、確保管道自身安全的同時，用技術和資金支持等方式進行合作，協助地方政府實施社會風險管控。

思考之五：如何從源頭上有效遏制管道周邊地區等級不斷升級的嚴重局面？

法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。蒲縣高后果區的形成縱然受城鎮快速發展、建設土地緊缺等因素所限，但從維護法律權威、依法行政方面看，也暴露出一些單位在落實管道保護法等法律法規方面還不同程度地存在著有法不依、執法不嚴、違法不究、規劃不當、利益沖突、各自為政、缺乏合力等問題。管道保護法規定的管道保護主管部門的職能落實艱難而漫長，管道保護和高后果區預防治理缺乏頂層制度設計，使很多問題積重難返。為此，建議國家盡快修訂管道保護法，制定實施細則，并對相關技術規范確定的五米管道保護距離進行重新審視，合理確定，避免管道周邊地區等級不斷升級，避免重復投資和浪費，從源頭上消除目前管道周邊地區公共安全形勢惡化的局面。

《管道保護》2016年第3期（總第28期）