史航

中國石油天然氣管道工程有限公司

1 問題的提出

近期有刊物上開展了“管道保護距離的紅線應當劃在哪里”的討論，閱讀了相關的文章，有兩點認識：

一是發現大家的不同觀點還是常說的“建設與管理”的分歧——建設方基于管道的安全性、技術經濟可行性建設管道，強調在安全程度滿足的前提下，建設技術可行、經濟合理的管道系統；管理方肩負保障長期運營安全的責任，強調管道的危險性，以獲得更好的保護條件。本人認為：只有全面負責“管道建設和運行”全過程的人士才能對于建設標準、管理條件給出全面的評價，而偏重于任何一方面的論點都是不全面的。二是分歧的根源還是對管道安全性的理解：管道的危險究竟是隨時會出現的，還是在特殊條件下才會發生的？綜合這兩種分歧，尋求在分歧爭論中得出較為全面而科學的論點：如何全面理解影響油氣管道安全的各種因素，處理好管道建設與管理的關系，創造一種既安全又高效的建設與運行和諧的氛圍。

2 法律法規和技術規范是統一的

2010年，我國頒布了《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》。這部法律是在全面總結2001年《石油天然氣管道保護條例》實施9年經驗的基礎上，為使我國境內油氣（長輸）管道得到全面且合理的保護而出臺的一部法律，管道保護法以“保護已建成的管道為主”，同時也作出了管道規劃與建設方面的規定，內容很全面。新版《輸油管道工程設計規范》 GB50253-2014、《輸氣管道工程設計規范》 GB50251-2015在編制過程中，結合法律法規要求，全面考慮了管道安全、環境保護、技術可行與經濟合理性，并考慮了管道良好的運營維護、保護條件，規定了輸油、輸氣管道與周邊設施的距離，規定了管道的強度要求、穩定性要求、防腐蝕要求、管道的運行控制要求、質量檢驗、數據采集等一整套各方面的安全要求，規范從上報修訂計劃到修訂過程大約歷時3年時間，其間經過了幾稿反復的討論及網上征集意見，最后得到國家住房與城鄉建設部的審批頒布。

這兩部規范與相關法律法規的精神是一致的，具體的規定也是遵照法律條文制定的。《管道保護法》第三十條規定的“在管道線路中心線兩側各五米范圍內，禁止下列危害管道的行為：（一）種植喬木、灌木、藤類、蘆葦、竹子或者其他根系深達管道埋設部位可能損壞管道防腐層的深根植物；（二）取土、采石、用火、堆放重物、排放腐蝕性物質、使用機械工具進行挖掘施工；（三）挖塘、修渠、修曬場、修建水產養殖場、建溫室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、構筑物”，這是給管道劃定了5米的保護距離，規范中也將“管道距離建筑物的距離應不小于5m”作為強制性條文規定，這與法律是一致的。另外，管道設計過程中絕對不是僅僅遵從這一條要求，管道設計不但會考慮盡量遠離人口密集區和各種建筑物，而且還要根據沿線的人口密度（并考慮規劃的發展情況）提高管道的壁厚及嚴格檢測手段，加強管道的防腐蝕、防第三方破壞的措施，增加管道的風險控制水平（泄露檢測和截斷閥室等）。這里要強調：規范給出的安全措施是完整的一套規定，而不是僅僅“間距”一項。

管道保護法第三十一條規定：“在管道線路中心線兩側和本法第五十八條第一項所列管道附屬設施周邊修建下列建筑物、構筑物的，建筑物、構筑物與管道線路和管道附屬設施的距離應當符合國家技術規范的強制性要求：（一）居民小區、學校、醫院、娛樂場所、車站、商場等人口密集的建筑物；（二）變電站、加油站、加氣站、儲油罐、儲氣罐等易燃易爆物品的生產、經營、存儲場所。前款規定的國家技術規范的強制性要求，應當按照保障管道及建筑物、構筑物安全和節約用地的原則確定。”第三十一條與第三十條內容是相聯系的，強調了不同方面：一是管道線路兩側5m是具體的“線路保護范圍”；二是如果在管道及附屬設施周邊修建所列建構筑物，其建筑物、構筑物與管道線路和管道附屬設施的距離應當符合國家技術規范的強制性要求。兩條規定的側重點不同，管道保護法整個第三章“管道運行中的保護”都是各方面保護的要求，貫穿起來，內容很全面，很容易理解。

有的專家說：“規范依據管道保護法第三十條（確定距離要求）是有悖于立法的原意”，“第三十條不是制定距離標準的法律依據，而第三十一條是制定距離標準的法律依據”，這種觀點顯然是對法律和規范的誤讀，法律的各條規定是一個整體，制訂規范時都要考慮，僅依據一條顯然不夠，第三十條和第三十一條涵蓋的方面不同，怎么能說一條是依據而另一條不是呢？立法的原意都是“保護管道”，保護管道并不是間距越大越好，而是要適度。《石油天然氣管道保護條例》第十五條曾要求：“禁止在管道中心線兩側或者管道設施場區外各50m范圍內，爆破、開山和修筑大型建筑物、構筑物工程”，這一條引起很大爭議，管道保護法編制中就刪除了該項規定。規范規定管道線路兩側5m的保護距離，不是“有悖于”而恰恰是“符合”法律。

3 設計規范與其他規范的對比

談到我國設計規范對距離的要求，許多人做過與國外標準的對比——稱為“對標”工作，比如和美國、俄羅斯規范的對標。

一些專家提出：“美國《液體管道聯邦最低安全標準》規定，管道和住宅、工業建筑及公共場所的最小間距為15.24m”，此句話引自Title49: Transportation PART 195—TRANSPORTATIONOF HAZARDOUS LIQUIDS BY PIPELINE，其中§195.210原文是： (b) No pipeline may be located within 50 feet (15 meters) of any private dwelling, orany industrial building or place of public assemblyin which persons work, congregate, or assemble,unless it is provided with at least 12 inches (305millimeters) of cover in addition to that prescribed in§195.248. 本句話所指的§195.248條是管道埋深要求，其中對于工業區、商業區和居民區要求最小埋深為914mm。從原文看出，對于15m的油氣是帶有條件的，并不是一律必須離開15m，隱含的意思是：在埋深滿足的情況下可以縮小間距。有些專家還列舉俄羅斯規范，俄羅斯規范確實規定有管道按照壓力、管徑及壁厚的不同距離居民建筑物有較大的距離，世界上也只有俄羅斯和獨聯體國家有這種要求，他們以“事故狀態的潛在影響半徑”作為確定距離的依據，而世界上大多數國家的法規和技術規范中都沒有給出管道與建筑物的具體距離要求，我國設計規范與國際上歐美等常用的標準相同。俄羅斯規范適應其地廣人稀的環境條件，若參照俄羅斯規范，我國除了西部荒漠地區，其他地區都不能建設油氣管道。

同時，還對我國油氣管道的設計規范與我國《城鎮燃氣設計規范》 GB50028作了對比，以及與《油氣管道完整性管理規范》 GB32167中提到的“輸氣管道潛在影響半徑”相比，根據與上述規范中的距離對比，說明“油氣管道限定5m的保護距離不足”。其實規范的應用場合是不相同的，在規范修編中對這些因素均反復斟酌過，修編歷時3年邀請過各方專家論證，油氣管道在正常的建設與管理環境下其安全是有充分保障的，油氣管道與城鎮燃氣管道的環境、材料、技術要求均不同，兩者是不可比的。油氣管道不能以“燃燒或爆炸事故狀態下的潛在影響半徑”作為確定距離的依據，完整性管理規范也只是在“高后果區識別”一章列出估算潛在影響范圍的公式，強調重視“高后果區”，該規范中沒有與設計規范沖突的地方。

4 由間距問題引起的管道危險的認識

風險和危險的概念不同，作為輸送易燃易爆介質的油氣管道，風險總是存在的，但對于具體的每條管道或每段管道，在正常的運營參數和維護管理條件下，管道是安全的，并不是每段管道都時刻存在很大“危險”，即便是距離建筑物較近（比如說不小于5m），只要有正常的可以維護的條件，不受第三方破壞的影響，管道則不存在危險，風險程度在可接受范圍內。管道的完整性管理規范就是要求運營單位識別出每段管道的風險，及時作出風險消減措施，保證管道的完好狀態。 11.22青島管道引起市政排水管網爆炸事故之后，國家下決心消除管道隱患，共排查出近3萬處各類管道隱患，并下達了3年完成治理的任務，目前已完成治理任務的90%。

造成我國管道事故的主要原因，據統計還是第三方破壞，既有打孔盜油的有意識破壞，也有其他工程施工、挖掘、堆載等無意識的破壞。管道的風險不光是由于“與建筑物的間距不足”引起的，離開建筑物很遠，也可能遭受第三方破壞。但靠近建筑物屬于高后果區，需要加強管理。一篇文章上這樣寫：“有專家分析，一些地區的高后果區安全隱患非常突出，某種程度上已經具備了類似8.12天津大爆炸的物質條件”！不知道是哪方的專家發表此言論，管道作為一個線性工程，不管管徑再大，出現泄露爆炸的能量與8.12天津大爆炸的危化品場區相比也是微不足道的。難道說國家這兩年多的管道隱患治理一點效果也沒有？該專家既然發現如此重大的隱患，作為如此關心管道安全的專家，就應該立即向管道管理部門或政府指出這種危險所在，若發現了重大危險而不反映，顯然是不對的；若沒有發現具體存在的重大隱患，僅僅是個人判斷，又有什么依據說這些？另外，也不知道正式刊物上登出這種評論是什么意思？我們理解，這就同坐在飛機上喧嘩：飛機時刻都有爆炸、墜落的危險。

5 關于管道保護距離究竟多少合適的問題

我國已建油氣管道超過12萬公里，按照管道保護法進行管理，從維護管理條件到土地利用、用地工農關系等各方面，目前的法規、規范是健全的，管道的安全條件基本是滿足的， 11.22事故后全國范圍內進行了大規模的隱患治理，管道的安全狀況更加趨好。

目前的新建管道不同于二十年前的管道，每條管道設計時都經過了安全、環境等九大評估，管道經過的每一段路由都要獲得地方規劃、環保、土地管理、安監、水利等行政部門的批復意見，有些地段還要征求鄉鎮的意見，各地政府對管道路由、管道安全性都非常重視，管道建設的外部安全因素可以說考慮的更全了。再說，管道本身從鋼管制造、防腐、管道設計中采用的安全系數、施工和檢驗等，都有嚴格管理程序；我國的管道管理也進入“完整性管理”階段，隨著內檢測技術的發展，對管道的風險評價、維修改造更有針對性。加上11.22事故之后的隱患治理工程，總體來說，我國管道的安全狀況在可接受范圍內。

對于管道5m保護區是否滿足維護管理條件，經向多數管道管理公司了解，他們認為此距離是合適的，當然再擴大一些對于搶修更好，但土地是當地業主的，想擴大也不可能。有的專家建議在管道5m的保護范圍以外再設置“建筑控制區”，想法不錯，但不現實。考慮我國土地利用、城鄉規劃的現實情況，稍微發達一些的地區土地都非常緊張，建筑區在不斷擴大，道路、電力線、光纜、各種地下管道等越建越多，各自占有一塊或一條帶土地，油氣管道的10m寬保護帶之內，還有其他管道、光纜等并行，一個閥室的征地都非常困難，這種情況大家都很清楚。誰都知道管道保護間距越寬越好，國家制訂管道保護法不是沒考慮這些問題，設計規范的編制者也反復研究過。只是因為出現了11.22事故，一些專家的靈感來了：輸油規范原來的15m怎么變成了5m？這不是明顯不顧安全嗎？建議專家們到國內東部地區走走，調研一下當地的管道管理公司，一條管道要全部保持5m的距離容易嗎？再去各地規劃和土地管理部門調研一下：設立管道的建筑控制區是否可行；同時調研一下：管道的事故主要是哪些因素造成的，間距是不是主要的風險因素。

有的專家提出：管道需要征地，享有“地役權”，以此來保護管道。這種想法有一定道理，但實施起來很難：管道占用長長的一帶土地，征地寬度不可能太寬， 3m？ 5m? 管道不可能像鐵路、公路一樣占用很寬一帶土地（一般有幾十米或上百米），有些管道單位嘗試過：想把沿管道3～5米寬一帶劃為永久征地，地方根本不答應：你管道彎彎曲曲占據這么窄一條地，把當地的土地利用規劃全打亂了。

另外，管道線路究竟需不需要沿線永久征地？本人認為——不需要！管道與公路鐵路等地上設施不同，管道的優勢就是埋地，和地鐵一樣，在地下平穩地工作，不影響地面的利用，管道可以和地面上農田、綠地、河流、道路和諧共存，但管道上方不能修建間構筑物，人群也不能在管道上方長期活動。我國管道線路一直都是“施工臨時征地”，如果國家出臺新政策——改為永久征地，配套有相應的土地價格和補償機制，也可以；但這種可能性很小，各地都把自己的土地價格估算很高，比如等同于房地產用地，征地費用會很高，管道項目承受不起，會影響我國今后的管道建設。再者，如果新管道要求永久征地，老管道沿線也會要求永久征地，會引起很大的矛盾，或許對國內整個管網的運行造成不利影響。所以，這是一個很敏感的問題。我們的意見，還是嚴格按《管道保護法》的規定，維持目前的用地方式為妥。

6 結論

綜上所述，本人還是堅持以往的觀點：目前《輸油管道工程設計規范》和《輸氣管道工程設計規范》規定的間距是合理的，作為設計者和管道研究者，對國內管道的安全狀況是看好的，我國的管道用地政策也不需要做大的變動。

（作者：副總工程師，全國工程勘察設計大師）

《管道保護》2016年第3期（總第28期）