全國(guó)油氣輸送管道安全隱患整治攻堅(jiān)戰(zhàn)專題報(bào)道

楊金中

新年伊始，國(guó)家安全監(jiān)管總局派出暗查組，前往河北滄州、廊坊， 對(duì)油氣輸送管道隱患整治攻堅(jiān)工作進(jìn)行察訪、督促。

選擇河北省的原因之一是，自全國(guó)打響油氣輸送管道隱患整治攻堅(jiān)戰(zhàn)以來(lái)，河北省的工作進(jìn)展相對(duì)遲緩。截至2014年11月底， 在已排查出的2240處隱患中，該省僅完成了735處隱患的整改工作。

冰凍三尺，非一日之寒。油氣輸送管道隱患的形成，大多有著錯(cuò)綜復(fù)雜的原因。一些隱患的治理，往往需要省、市、縣政府及其有關(guān)部門(mén)，相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及村民，管道所屬企業(yè)及涉及企業(yè)的相互理解、支持和配合才能完成。

暗查組發(fā)現(xiàn)，河北省有關(guān)地區(qū)、有關(guān)中央企業(yè)等各方在隱患治理方面雖然用了很大力氣，但由于聯(lián)動(dòng)、協(xié)商等機(jī)制尚不健全，離國(guó)務(wù)院油氣輸送管道安全隱患整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組提出的目標(biāo)，還有相當(dāng)大的差距。

最怕形成惡性循環(huán)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低了，村民嫌沒(méi)有誠(chéng)意

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高了，怕形成慣例

臨滄線（山東臨邑—河北滄州）停輸了。這讓宋福太大大地松了口氣。作為中石化管道儲(chǔ)運(yùn)有限公司滄州輸油處副處長(zhǎng)，宋福太的職責(zé)之一就是協(xié)調(diào)各方共同治理隱患。

油氣輸送管道隱患類型很多，建筑占?jí)菏瞧渲休^為常見(jiàn)的一種。此外，還有涵洞、高壓線近距離交叉，不法分子打孔盜油，腐蝕損傷等。近年來(lái)，由于京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程提速，地方規(guī)劃與油氣輸送管線沖突現(xiàn)象嚴(yán)重， 導(dǎo)致油氣輸送管線隱患增多，整改難度加大。

滄州輸油處管轄著臨滄線、滄河線、河石線、津滄線、滄石線、滄石老線6條共455公里長(zhǎng)的輸油管道。2014年以來(lái)，滄州輸油處共排查發(fā)現(xiàn)172處隱患。由于管道途經(jīng)人口密集區(qū)，隱患整改難度大、成本高。2014年11月14日，國(guó)家安全監(jiān)管總局下達(dá)指令，要求臨滄線等2條原油管道停止輸油。目前，臨滄線已經(jīng)停輸并完成清水置換和無(wú)害化處理。如此一來(lái)，臨滄線涉及的118處隱患進(jìn)入了消除目錄，滄州輸油處的隱患整改率躍升至89%。

“在隱患整改方面，樂(lè)觀估計(jì)，我們可以提前實(shí)現(xiàn)集團(tuán)總部提出的‘3年目標(biāo)’。”宋福太說(shuō)。

中石化此前透露，計(jì)劃在3年內(nèi)對(duì)運(yùn)行20年以上的油氣輸送管道完善監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)運(yùn)行30年以上的管道逐步進(jìn)行替換更新，“以新代老”計(jì)劃投入122億元。為進(jìn)行全面的隱患治理，中石化還將投入資金281.07億元。截至2014年11月底，中石化已查出隱患18117處，投入隱患治理資金39.86億元， 完成8616處隱患的治理工作。

在滄河線上，滄州市滄縣大官?gòu)d鄉(xiāng)謝官?gòu)d村民房占?jí)汗艿垃F(xiàn)象比較嚴(yán)重。距離村口不遠(yuǎn)處有一座新建的民房，尚未封頂。“這房子地基的正下方就有一條管道。2014年8月，我們發(fā)現(xiàn)這房子正在建，于是出面和房主交涉，希望對(duì)方停建。一開(kāi)始，房主就是不答應(yīng)。我們用了各種辦法，還把一輛快報(bào)廢的車(chē)停到房子的地基上，想以此阻止對(duì)方施工。結(jié)果我們發(fā)現(xiàn)，晚上車(chē)子就被人家抬到邊上去了。”宋福太邊說(shuō)邊無(wú)奈地笑了笑。

“和房主談判費(fèi)了很大力氣。最終，在縣政府的強(qiáng)力協(xié)調(diào)下，我們和房主達(dá)成協(xié)議，我們給補(bǔ)償，他停建房子。”

當(dāng)記者追問(wèn)補(bǔ)償數(shù)字時(shí)，宋福太稍遲疑了一下，小聲說(shuō)：“還是保密吧。”

宋福太說(shuō)，作為央企，最怕類似的補(bǔ)償形成惡性循環(huán)：補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低了，村民嫌沒(méi)有誠(chéng)意，根本談不下去；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高了，怕形成慣例，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈條。

常和地方政府打交道，宋福太希望地方政府內(nèi)部能很快達(dá)成一致，一聲令下，就能充分調(diào)動(dòng)各方資源，盡快消除隱患。在陪同暗查組察看隱患現(xiàn)場(chǎng)的間隙，滄州輸油處某負(fù)責(zé)人提出了一個(gè)問(wèn)題： 在其他地方，政府分管安全生產(chǎn)的官員，是不是也很弱勢(shì)？

除患只能一事一議

從法、理、情多方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

有些模式很難復(fù)制和推廣

在廊坊永清縣王佃莊村，廊霸路邊，一座二層小樓離塘燕復(fù)線（天津塘沽—燕山石化）最近處不到2米，2家汽車(chē)修理廠占?jí)汗芫�約40米。暗查組到這里檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，1家汽車(chē)修理廠提供汽車(chē)“油改氣”服務(wù)，廠區(qū)內(nèi)擺放著多個(gè)儲(chǔ)氣鋼瓶， 有個(gè)小伙子正靠著柱子抽煙。另1家汽車(chē)修理廠內(nèi)停放著不少車(chē)輛，有人正在里邊進(jìn)行電焊作業(yè)。

此處管道建于2007年，占?jí)航ㄖ�建�?011 年。負(fù)責(zé)塘燕復(fù)線管理的中石化管道儲(chǔ)運(yùn)有限公司天津輸油處提出的隱患治理方案是：清理拆除占?jí)航ㄖ��?/p>

類似這樣的違章占?jí)海�天津輸油處已排查�?28處，現(xiàn)已完成整治50處。天津輸油處一位負(fù)責(zé)人表示，對(duì)其中的一些違章占?jí)弘[患該處“無(wú)力清除”。2013年，該處就向相關(guān)地方政府提交了隱患治理報(bào)告。

少量占?jí)航ㄖ�可以�?qiáng)制性拆除，但如果是一個(gè)工業(yè)園區(qū)呢？

從2003年開(kāi)始建設(shè)的河間瀛州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)在2011年被批準(zhǔn)為省級(jí)工業(yè)聚集區(qū)。園區(qū)累計(jì)投入建設(shè)資金3.6億元，已完成開(kāi)發(fā)面積5.2平方公里， 建成區(qū)面積3.9平方公里。然而，在這個(gè)自稱“高起點(diǎn)規(guī)劃、高強(qiáng)度投入、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)”的工業(yè)園區(qū)地下，就有一條管線——滄河線穿行而過(guò)。

隱患不止于此。工業(yè)園區(qū)外的滄河線上方， 還有河臥路加油站和一段市政排水涵洞。不出事則已，一旦出事，它們將像一條繩上的螞蚱，沒(méi)有一個(gè)能獨(dú)善其身。滄州輸油處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示， 現(xiàn)實(shí)可行的隱患整改方案，只能是管道改線，給工業(yè)園區(qū)讓路。

這又產(chǎn)生了新的問(wèn)題，改線費(fèi)用由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？

當(dāng)?shù)卣�府希望由管道企業(yè)全部承擔(dān)。管道企業(yè)認(rèn)為，管道建設(shè)在先，園區(qū)規(guī)劃和相關(guān)建筑占?jí)涸诤螅�按照《石油天然氣管道保護(hù)法》提出的“后建服從先建”的原則，改線費(fèi)用不應(yīng)由管道企業(yè)承擔(dān)。但借集團(tuán)公司最近大力消除隱患的東風(fēng)，管道企業(yè)表示，可以出一部分資金，推動(dòng)隱患的整改。而地方政府則態(tài)度模糊，表示“可以配合改線，但無(wú)法出資”。因此，管道企業(yè)心存疑慮：相關(guān)各方缺乏守法意識(shí)，違法者沒(méi)有違法成本，這次隱患整改后，還會(huì)不會(huì)有下一次？隱患的整改一時(shí)陷入僵局。

在塘燕復(fù)線固安段，西玉村三省園會(huì)館，雨水井、生活污水井與輸油管道交叉，房屋與管道間距不足。經(jīng)協(xié)商，會(huì)館建設(shè)方答應(yīng)承擔(dān)對(duì)該占?jí)憾喂艿肋M(jìn)行改線的費(fèi)用，輸油管道遷出規(guī)劃小區(qū)。目前，改線設(shè)計(jì)方案已經(jīng)出爐，待有關(guān)方面確認(rèn)后出具施工圖。

這無(wú)疑是一個(gè)皆大歡喜的結(jié)局。但即使從全國(guó)范圍來(lái)看，這樣的案例也是很少的。

據(jù)介紹，目前國(guó)內(nèi)油氣管道占?jí)汉桶踩�距離不足問(wèn)題多發(fā)的原因，主要有以下幾個(gè)：1984年《城市規(guī)劃條例》頒布之前，指導(dǎo)城市規(guī)劃的法律法規(guī)處于空白狀態(tài)；個(gè)別單位在油氣管道上方隨意搭建、擴(kuò)建各種違章建筑，后期部分基層政府監(jiān)督整改不力；缺乏統(tǒng)一管理，地下管道圖紙資料、走向標(biāo)識(shí)不全，可能導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)不當(dāng)?shù)囊?guī)劃和審批；工程設(shè)計(jì)、施工人員失誤，不注重與相關(guān)專業(yè)人員配合；產(chǎn)業(yè)政策和法規(guī)的調(diào)整等。還有的是兼而有之。

這些隱患和問(wèn)題的形成，大多很難明確界定責(zé)任。在與各方負(fù)責(zé)人對(duì)話時(shí)，暗查組負(fù)責(zé)人、國(guó)家安全監(jiān)管總局監(jiān)管三司副司長(zhǎng)孫廣宇一再提醒： 所有隱患必須盡快消除，但消除這些隱患要堅(jiān)持一事一議，從法、理、情多方面進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；有些隱患的消除模式，并不具備復(fù)制和推廣條件。

誰(shuí)來(lái)牽頭負(fù)責(zé)有爭(zhēng)議

有人認(rèn)為，輸油管道安全

是管道企業(yè)的事情，與地方無(wú)關(guān)

滄州輸油處的孫偉最近辦了一件“強(qiáng)人所難”的事：在向某發(fā)改部門(mén)報(bào)送隱患材料時(shí)，對(duì)方讓他放下走人。孫偉卻堅(jiān)持讓對(duì)方開(kāi)具簽收回執(zhí)， 但遭到拒絕。于是，孫偉從當(dāng)天9時(shí)到11時(shí)一直軟磨硬泡，直到對(duì)方無(wú)奈答應(yīng)開(kāi)具簽收回執(zhí)。這在輸油處內(nèi)部，被視為“有責(zé)任心”的表現(xiàn)。

油氣輸送管道安全是一個(gè)老話題。早在2010 年6月，我國(guó)就出臺(tái)了《石油天然氣管道保護(hù)法》。然而，2013年山東省青島市“11•2”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故發(fā)生后，這個(gè)老問(wèn)題突然像一個(gè)新問(wèn)題一樣，擺在了各方面前。管道企業(yè)、地方政府及其他各有關(guān)部門(mén)等，相互之間銜接配合要想更順暢還需一段時(shí)間的磨合。宋福太常與公安、安監(jiān)、建設(shè)、發(fā)改等部門(mén)溝通。他的體會(huì)是：“在油氣管道安全方面，地方政府確實(shí)越來(lái)越重視了。”

為回應(yīng)安全監(jiān)管壓力傳遞不下去的指責(zé)，中石化近日對(duì)外高調(diào)宣布，如果再出現(xiàn)新的油氣管道占?jí)海�相關(guān)負(fù)責(zé)人一律就地免職。

在政府層面，國(guó)務(wù)院安委會(huì)下發(fā)通知，要求深入開(kāi)展油氣輸送管道隱患整治攻堅(jiān)戰(zhàn)，成立了高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)小組。細(xì)心的人還會(huì)發(fā)現(xiàn)， 國(guó)家安全監(jiān)管總局在作出臨滄線等停輸決定時(shí)，對(duì)地方政府也提出了組織、協(xié)調(diào)整改隱患的要求。

然而，重視了，落實(shí)得怎樣？暗查組發(fā)現(xiàn)，在由誰(shuí)來(lái)牽頭負(fù)責(zé)油氣輸送管道隱患整改的問(wèn)題上，政府部門(mén)之間仍存在較大爭(zhēng)議。

《石油天然氣管道保護(hù)法》規(guī)定，“國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)依照本法規(guī)定主管全國(guó)管道保護(hù)工作”。該法第五條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市政府能源主管部門(mén)和設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)政府指定的部門(mén)，依照本法規(guī)定主管本行政區(qū)域的管道保護(hù)工作。

河北省油氣田及輸油氣管道安全保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議下發(fā)的一份文件稱，“省發(fā)改委督導(dǎo)各地管道保護(hù)主管部門(mén)并報(bào)告本級(jí)政府加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)油氣管道企業(yè)，對(duì)違章占?jí)航M織開(kāi)展專項(xiàng)治理集中統(tǒng)一行動(dòng)”。

滄州市、廊坊市已下發(fā)文件，油氣管道隱患整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在各自的市安監(jiān)局。在滄州市，發(fā)改部門(mén)認(rèn)為，根據(jù)河北省發(fā)改委的一份內(nèi)部報(bào)告，油氣管道保護(hù)工作應(yīng)由安監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)。滄州市安監(jiān)局稱，內(nèi)部報(bào)告不能作為法律依據(jù)，在油氣管道保護(hù)方面，安監(jiān)部門(mén)不應(yīng)同時(shí)扮演裁判員和運(yùn)動(dòng)員的雙重角色，并且上下部門(mén)不一致，很難實(shí)現(xiàn)有效的工作銜接。作為一個(gè)油氣管道大市，滄州市在《石油天然氣管道保護(hù)法》實(shí)施4年多來(lái)還沒(méi)有明確管道保護(hù)部門(mén)，管道保護(hù)職責(zé)落實(shí)和隱患攻堅(jiān)任務(wù)完成還是空中樓閣。

問(wèn)題不僅于此。據(jù)了解，稅制改革后，管道運(yùn)輸企業(yè)提供的管輸服務(wù)屬于增值稅的應(yīng)稅服務(wù)， 由總部向總部所在地統(tǒng)一繳稅。對(duì)管道途經(jīng)區(qū)域的地方政府來(lái)說(shuō)，保護(hù)管道意味著只有單純的付出， 既沒(méi)有增加稅收，也沒(méi)有解決就業(yè)。這引起了部分地方官員的不滿。中新社在報(bào)道少數(shù)地方之所以打擊打孔盜油不力時(shí)稱，河北省有的地方官員在潛意識(shí)中認(rèn)為，輸油管道安全就是管道企業(yè)的事情，與當(dāng)?shù)貨](méi)有關(guān)系，更有甚者，希望能從管道企業(yè)“揩油”。

輸油管道連接油田、油廠、油庫(kù)，關(guān)系國(guó)計(jì)民生。宋福太說(shuō)，管道企業(yè)其實(shí)是一座沒(méi)有圍墻的工廠，很多占?jí)汉偷谌�方破壞是企業(yè)無(wú)法預(yù)防和控制的，因此需要管道企業(yè)和地方政府共同行動(dòng)，采取更多、更強(qiáng)有力的保護(hù)措施。

截至記者發(fā)稿時(shí)，國(guó)務(wù)院油氣輸送管道安全隱患整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室已下發(fā)督辦函，要求河北省政府認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院油氣輸送管道安全隱患整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議、全國(guó)油氣輸送管道隱患整治攻堅(jiān)戰(zhàn)動(dòng)員部署視頻會(huì)議精神， 督促所屬市、縣級(jí)政府盡快建立完善油氣輸送管道安全隱患整改工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，明確油氣輸送管道保護(hù)主管部門(mén)，理順工作機(jī)制，落實(shí)責(zé)任分工，加快制定并落實(shí)省、市、縣三級(jí)油氣輸送管道安全隱患整治攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案，加大力度推動(dòng)需政企聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)解決的隱患整改工作。◢

（轉(zhuǎn)自2015年1月15日《中國(guó)安全生產(chǎn)報(bào)》，本刊略有改動(dòng)）

《管道保護(hù)》2015年第2期（總第21期）