歐陽瑜

臺(tái)灣大學(xué)國發(fā)所博士后研究人員

高雄氣爆事件發(fā)生后，大眾主要關(guān)切集中在責(zé)任歸屬、賠償、防災(zāi)、賑災(zāi)等議題上，似乎以為只要找出罪魁禍?zhǔn)着c金錢，就能補(bǔ)償傷亡者家庭所遭遇的重創(chuàng)。事實(shí)上，這些關(guān)切點(diǎn)基本上多屬于既有治理系統(tǒng)內(nèi)的一階(first-order) 觀察，未必能重拾高雄居民與全民信任。

筆者認(rèn)為，我們應(yīng)該由高雄氣爆事件慘痛經(jīng)驗(yàn)汲取教訓(xùn)，以務(wù)實(shí)態(tài)度開始正視風(fēng)險(xiǎn)治理的二階(secondorder)后設(shè)問題—檢討超越既有系統(tǒng)背后“知的能力(knowledgeability)”與“管理的能力(manageability)”，轉(zhuǎn)型成以預(yù)警原則、前瞻(forward-looking)導(dǎo)向的永續(xù)治理模式，才能溯本清源，徹底調(diào)整現(xiàn)行的治理結(jié)構(gòu)與其盲點(diǎn)，在下一次重大風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生前，也才能有所準(zhǔn)備，對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全提供保證，以告慰不幸罹難者在天之靈。

組織化的不負(fù)責(zé)任

此次高雄氣爆事件所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，是典型的人為不確定性風(fēng)險(xiǎn)，是一種后工業(yè)社會(huì)的非預(yù)期后果。有別于過去工業(yè)社會(huì)“第一現(xiàn)代性”下的風(fēng)險(xiǎn)，例如：工廠排放黑煙，這種工業(yè)化副作用之風(fēng)險(xiǎn)，是區(qū)域性、肉眼可見、且可以用保險(xiǎn)沖抵的； 不確定風(fēng)險(xiǎn)是在高度復(fù)雜的系統(tǒng)，與人機(jī)交互作用的復(fù)雜性中，使得安全措施被層層隱藏在系統(tǒng)的各種路徑中抵銷、抑制，使得失靈事故變成常態(tài)與系統(tǒng)性，既無從防范、也無可預(yù)期。就像本次事件中，埋在路底下錯(cuò)綜復(fù)雜的丙烯管線順著地下水道系統(tǒng)，跨越邊界四處流竄，作帶狀和網(wǎng)狀的爆發(fā)， 讓災(zāi)害波及到完全不相干的人身上，這正是“第二現(xiàn)代性”風(fēng)險(xiǎn)的主要特征。

事件發(fā)生后，大眾才驚覺箱涵管線在施工、監(jiān)工、驗(yàn)收、查核、會(huì)勘、維護(hù)、資料登錄、以及丙烯輸送壓力異常時(shí)操作人員處理等各種方面都出現(xiàn)了層層失誤，印證了社會(huì)學(xué)者Ulrich-Beck所說的“有組織的不負(fù)責(zé)任”。Beck歸納出這種新風(fēng)險(xiǎn)與過去自然風(fēng)險(xiǎn)的差異，包括：(1)難以感知的：是人類知覺系統(tǒng)感覺不到的，風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度讓人遠(yuǎn)離了預(yù)警檢測和事后處理的能力；(2)跨區(qū)域或全球性的散播：甚至傳給下一代，且不分貧富差距；(3)使保險(xiǎn)失靈：過去的受害者補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算在當(dāng)今難以操作；(4)災(zāi)難事件結(jié)果多樣化，且無法排除；(5)風(fēng)險(xiǎn)是內(nèi)生的：今日的風(fēng)險(xiǎn)是昨日的理性決策，伴隨著人類的決策與行為，是各種社會(huì)制度技術(shù)與應(yīng)用科學(xué)等運(yùn)行的共同結(jié)果；(6)風(fēng)險(xiǎn)存在成為現(xiàn)代社會(huì)的基本特征，也是后工業(yè)社會(huì)的內(nèi)在特質(zhì)。

正視風(fēng)險(xiǎn)的脈絡(luò)知識(shí)

事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)治理其實(shí)是一種注意力管理，當(dāng)政策制定者與企業(yè)決策者被注意力經(jīng)濟(jì)占據(jù)時(shí)，留給風(fēng)險(xiǎn)的注意力就相對(duì)稀少了。傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理是一種“科學(xué)基礎(chǔ)”的觀點(diǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)視為是一種外在客觀對(duì)象(Object)，對(duì)于單一來源的風(fēng)險(xiǎn)類型可以過機(jī)率的概念，計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的頻率與嚴(yán)重性。但是面對(duì)第二現(xiàn)代性的風(fēng)險(xiǎn)，決策者與企業(yè)領(lǐng)袖卻要將注意力焦點(diǎn)，從能夠數(shù)量化已知的客觀風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)向“風(fēng)險(xiǎn)的脈絡(luò)”(risk in context)。更前瞻性地去探索人們的無知(known unknown)與未知(unknown-unknown)，去創(chuàng)造并擴(kuò)大對(duì)鑲嵌在脈絡(luò)中的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)。

由于第二現(xiàn)代性的風(fēng)險(xiǎn)往往有多重風(fēng)險(xiǎn)來源， 造成區(qū)域性或全球性的后果(例如：溫室效應(yīng)或像這次高雄市區(qū)有毒化學(xué)物質(zhì)在地下流竄)。這種人為的風(fēng)險(xiǎn)是在一個(gè)設(shè)計(jì)巧妙的控制社會(huì)中衍生，是現(xiàn)代化的產(chǎn)物，有全球化與結(jié)構(gòu)化的現(xiàn)象。在網(wǎng)路社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散更以加速度方式，不再局限于產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的地方，會(huì)讓原本毫不相干的人深受痛苦，造成地方性后果。因此，不斷擴(kuò)大到跨學(xué)科科技整合的分析，有越來越高的重要性。

羚羊和鹿在遭遇危險(xiǎn)時(shí)，往往臀部會(huì)豎起白毛外翻，高高跳躍，警示同伴附近有危難臨近；有許多動(dòng)物在危險(xiǎn)來臨時(shí)，也有敏銳的感知能力，發(fā)出特別的聲音大叫，警示同伴，例如這次氣爆前有許多鼠竄與狗吠，這便是一種動(dòng)物本能的預(yù)警能力。然而，活在高度精妙設(shè)計(jì)的工業(yè)化社會(huì)中的人們， 卻因?yàn)榱?xí)慣性地盲從地各種組織專家與公共機(jī)構(gòu)所提供科學(xué)性陳述和知識(shí)，以為風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)完美地被控制了，使得應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)感知的本能失靈，許多在第一時(shí)間寶貴的內(nèi)隱之知(tacitknowledge)帶來的重要線索，被專這次高雄氣爆的不確定風(fēng)險(xiǎn)事件中，一連串“不知不覺”的累積促使事件一發(fā)不可收拾。這些“不知不覺”包括：（1）誤解或誤判（事情一發(fā)生時(shí)大家錯(cuò)把丙烯當(dāng)成瓦斯；市府防災(zāi)部門誤判形勢，不但未管制人員，強(qiáng)制關(guān)閉閥門，還要民眾安心回家睡覺；華運(yùn)誤判氣體壓力監(jiān)控儀器，明知流量異常仍繼續(xù)送料）；（2）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)有選擇性的接受或傳遞（市政府的地下管線圖資料記載錯(cuò)誤； 涵管中偷渡石化管線，管線單位未盡通報(bào)之責(zé)）； （3）無能去知（消防隊(duì)沒有足夠的設(shè)備與訓(xùn)練判讀氣體；市府缺乏對(duì)危險(xiǎn)氣體辨識(shí)研判、以及安全標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)的專業(yè)能力；居民完全不知自己住家旁的馬路埋有石化管線；大型石化工安法令散落各部會(huì)、無法協(xié)調(diào)）；（4）無意欲去知（承包商瑞成公司未依圖樣施工、市政府草率驗(yàn)收、監(jiān)造；榮化明知丙烯流量異常，仍要求繼續(xù)輸送丙烯）；（5）真正的無知(消防法中列管的可燃高壓氣體中竟獨(dú)漏丙烯)； （6）知識(shí)的不確定性本質(zhì)（長期曝露于丙烯外泄環(huán)境對(duì)市民健康的影響；丙烯外泄是否造成其他的污染與其他非預(yù)期后果）。

這一連串牽涉到各利害關(guān)系人的“不知不覺”，印證了Beck所說的：“無知與未知正是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的中介媒介。當(dāng)人們以為社會(huì)越現(xiàn)代化，有越多的知識(shí)與防止措施，就使人們?cè)綐酚^地倚賴現(xiàn)代科技與系統(tǒng)，造成本能的風(fēng)險(xiǎn)感知失靈，帶來越多的不知不覺，制造更多的非預(yù)期后果。”這次高雄氣爆早在下午六點(diǎn)多就有民眾感知、八點(diǎn)多就有人通報(bào)市政府，但是這些預(yù)警的在地內(nèi)隱知識(shí)，完全無法協(xié)助整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)作緊急應(yīng)變處理與預(yù)防管控，釀成十年來最嚴(yán)重的災(zāi)難，令人扼腕。

以整合性知識(shí)創(chuàng)造 邁向二階治理轉(zhuǎn)型

正因?yàn)槭�去風(fēng)險(xiǎn)感知的不知不覺是造成大風(fēng)險(xiǎn)最大的動(dòng)能，未來我們必須將預(yù)警原則導(dǎo)入政府與企業(yè)組織的治理模式。過去科層結(jié)構(gòu)化的治理觀念，使大家只注意到行動(dòng)者與任務(wù)，忽略掉系統(tǒng)與系統(tǒng)之間彼此的糾纏(entangle)與相互連結(jié)性（interconnectedness），與在地的脈絡(luò)知識(shí)，更是治理的關(guān)鍵議題。

因此， 提升政府組織與企業(yè)組織的“ 知的能力(knowledgeability)”與“管理的能力(manageability)”，是面對(duì)人為不確定性的風(fēng)險(xiǎn)治理，所需要面對(duì)的二階(secondorder)治理問題。由于風(fēng)險(xiǎn)不再只是單一來源，肇事者與參與者人數(shù)越多，范圍越廣，像此次高雄氣爆事件所涉及的時(shí)幅長達(dá)多年，歷任不同政黨的行政首長與不同機(jī)關(guān)的工程技術(shù)人員(中油、福聚、華運(yùn)、榮化、捷運(yùn)工程等)均參與其中。每一個(gè)單位都可以宣稱自己是在制造過程中次要參與者。面對(duì)這樣一個(gè)高度復(fù)雜的議題，每個(gè)人都只有擁有片斷、殘缺的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)，沒有一個(gè)單一領(lǐng)域的專家學(xué)者能夠?qū)τ诟叨葟?fù)雜的人為不確定風(fēng)險(xiǎn)提出有效的解決方向時(shí)，正是大家應(yīng)當(dāng)攜手合作，邁向二階治理系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的時(shí)刻。承認(rèn)每一個(gè)個(gè)人的有限理性，因此需要通過建立風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)創(chuàng)造與管理的機(jī)制，共同來提升社會(huì)系統(tǒng)的調(diào)適能力，與組織知的能力和學(xué)習(xí)能力。

強(qiáng)化治理能力未必得遵循由上而下的模式，反而是要能夠尊重在地和非正式自然資源主導(dǎo)權(quán)者， 鼓勵(lì)參與的政策。例如，日本在面對(duì)福島核災(zāi)后關(guān)閉核電廠。全國能源轉(zhuǎn)型朝向再生能源發(fā)展，政府就是著眼于二階治理，結(jié)合并善用社區(qū)的力量，鼓勵(lì)通過社區(qū)的力量，來發(fā)展適合在地脈絡(luò)的再生能源。通過地方對(duì)土地、水等自然資源的自主權(quán)、社區(qū)的參與討論和決策，鼓勵(lì)各個(gè)地區(qū)，共同以民主社區(qū)的方式由下而上地參與在再生能源的使用上， 再以政策配套(再生能源回饋費(fèi)、電力自由化、拆解組合服務(wù)包)來逐步擴(kuò)大全方位再生能源的目標(biāo)。面對(duì)全球氣候變遷的不確定風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展這種二階的國家治理能力，正是當(dāng)今各國所熱切關(guān)注的重要議題。如此才能增強(qiáng)資源治理制度與機(jī)制，在這樣的脈絡(luò)下，自然資源的管理共享，便是一種全體利害關(guān)系人的集體行動(dòng)以及合作，共同致力于永續(xù)成長的目標(biāo)。

在這次系統(tǒng)失靈的血淋淋教訓(xùn)后，臺(tái)灣的市民社會(huì)應(yīng)該自己站起來，恢復(fù)警覺性與風(fēng)險(xiǎn)感知能力。我們需要以學(xué)習(xí)型社區(qū)、學(xué)習(xí)型組織、學(xué)習(xí)型政府的概念，來增加各階層政府網(wǎng)路治理的能力與聯(lián)系力。我們需要有更多整合性跨領(lǐng)域、跨層級(jí)的動(dòng)態(tài)知識(shí)生產(chǎn)，以實(shí)踐社群(community of practice)的力量，不分專家、素人，更多的社區(qū)參與，共同建構(gòu)出將社會(huì)系統(tǒng)或組織內(nèi)部與外部，高度復(fù)雜與相互連結(jié)的各種人為不確定性、和非預(yù)期后果，來預(yù)防下一次不知不覺的災(zāi)難。我們也需要提供誘因鼓勵(lì)建制開放式多元理解討論的機(jī)制，讓多重利害關(guān)系人貢獻(xiàn)出來自不同知識(shí)論與方法論途徑，擴(kuò)大整個(gè)知識(shí)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)感知的基礎(chǔ)。像這次氣爆災(zāi)變后， 許多人呼吁資訊公開、設(shè)置跨部會(huì)的共同管線地理資訊系統(tǒng)、跨越網(wǎng)狀次系統(tǒng)地方、區(qū)域、中央相互配合的緊急應(yīng)變體系、化學(xué)防災(zāi)資訊整合平臺(tái)、人員訓(xùn)練與不同政策與跨部會(huì)、跨政府層級(jí)間的協(xié)調(diào)與銜接，都是屬于二階治理的議題。

建立前瞻與預(yù)警的政治和治理文化

具有前瞻性的風(fēng)險(xiǎn)治理至少應(yīng)包括三個(gè)部分： 探索、規(guī)格化與常規(guī)化。透過風(fēng)險(xiǎn)資訊與內(nèi)隱風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的搜集，就能在探索的過程中，定義出可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的不同情境(scenarios)，作為未來規(guī)格化的框架。無論是由下而上的建構(gòu)、或是由上而下的專家判斷所反映出的情境框架，也都可以在下一個(gè)階段常規(guī)化風(fēng)險(xiǎn)治理的愿景、目標(biāo)與價(jià)值形成反饋，據(jù)此再做調(diào)整。因此兼具探索和常規(guī)化面相的相關(guān)政策的設(shè)計(jì)與執(zhí)行，都可以在前瞻未來的過程中，一階問題與二階問題不斷學(xué)習(xí)、調(diào)適與協(xié)調(diào)。而未來的永續(xù)治理將有更多在地的參與、跨層級(jí)的網(wǎng)路管理，并邁向更多的分散式多元角色自主的參與。

Emblemsvå指出，不確定風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上是無法管理的，必須是在組織預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)的開放性中自我管理。二階的風(fēng)險(xiǎn)治理牽涉到資訊與知識(shí)管理，由于大眾對(duì)于客觀外顯的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)，與他們主觀對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所鑲篏脈絡(luò)的內(nèi)隱之知(看見、聽見、聞到各種異常可能風(fēng)險(xiǎn)跡象)的注意力是動(dòng)態(tài)性的，像是一個(gè)蹺蹺板，對(duì)客觀風(fēng)險(xiǎn)注意的多，情境脈絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)就少，反之亦然，而非一成不變的。因此，對(duì)于石化產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)治理，必須要求相關(guān)業(yè)者公開揭露資訊、建立通報(bào)制度、與監(jiān)理機(jī)關(guān)，并隨時(shí)且即時(shí)地更新利害相關(guān)人的風(fēng)險(xiǎn)感知，才能達(dá)到培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的預(yù)警效果。此外，不單是業(yè)者、中央與地方政府、救難防災(zāi)專家與技術(shù)人員，乃至于可以提供在地脈絡(luò)每一個(gè)市民與社區(qū)的一份子，人人都要負(fù)擔(dān)起責(zé)任， 才可能建立一個(gè)落實(shí)前瞻與預(yù)警思維的政治與治理文化。

大家一起為守望自己的家園負(fù)責(zé)任

面對(duì)后工業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，大家很難再用一階的思維，倚賴單一政府官員與技術(shù)專家為糾結(jié)復(fù)雜的不確定風(fēng)險(xiǎn)負(fù)全責(zé)。相反，是每個(gè)人都要從自己的家庭、鄰舍、社區(qū)、工作場所、城市、國家中， 成為守望者，一起來學(xué)習(xí)承擔(dān)人為不確定風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。危機(jī)就是轉(zhuǎn)機(jī)，我們更期待這次高雄氣爆的重大災(zāi)難帶給臺(tái)灣社會(huì)一個(gè)深刻的反思，讓我們揚(yáng)棄舊的各自為政、因循茍且過時(shí)的治理模式，轉(zhuǎn)型成一個(gè)大家通力合作，預(yù)警、前瞻性(forward-looking) 的新治理模式。臺(tái)灣值此一個(gè)都市更新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、與國際網(wǎng)路競合的大轉(zhuǎn)型時(shí)刻，期待經(jīng)歷傷痛的港都能做更前瞻、全盤的長程重建規(guī)劃。置之死地而后生，那么通過這次氣爆所帶來的“創(chuàng)造性的破壞”，或許能夠使港都這個(gè)褐色工業(yè)城市，浴火重生蛻變成一個(gè)綠化、永續(xù)的智慧城市。◢

（轉(zhuǎn)自臺(tái)灣科技與社會(huì)研究學(xué)會(huì)電子報(bào)，2014年第20期）

《管道保護(hù)》2015年第1期（總第20期）