楊永 何仁洋

中國(guó)特種設(shè)備檢測(cè)研究院

目前，我國(guó)政府對(duì)納入《特種設(shè)備目錄》的壓力管道實(shí)施監(jiān)督管理，截至2015年底，我國(guó)目錄定義范圍內(nèi)的壓力管道共有43.63萬(wàn)公里[1]。壓力管道分為長(zhǎng)輸管道、公用管道和工業(yè)管道。長(zhǎng)輸管道為油、氣資源長(zhǎng)距離輸送的主要工具，其傳輸距離長(zhǎng)、沿途環(huán)境多樣、地質(zhì)條件復(fù)雜，且向大口徑、高壓力、大輸量等高參數(shù)方向發(fā)展，如西氣東輸三線支干線經(jīng)過(guò)10省份，總長(zhǎng)7378Km，干線設(shè)計(jì)壓力12～10Mpa，直徑1219/1016mm，設(shè)計(jì)輸量300億m3/年。公用管道為城鎮(zhèn)公共事業(yè)及居民用輸送燃?xì)饧盁崃Φ墓艿溃�特別是燃?xì)夤艿溃�量大面廣，與人民群眾的生活息息相關(guān)，目前我國(guó)燃?xì)馐褂萌丝谝堰_(dá)到5.17億、家庭達(dá)到1.61億戶，管道總長(zhǎng)度（含非壓力管道）達(dá)51萬(wàn)公里[2]。工業(yè)管道主要用于企事業(yè)單位輸送各類工藝介質(zhì)，為適應(yīng)生產(chǎn)工藝需要，其輸送的介質(zhì)具有高溫、高壓、有毒及腐蝕性等特征，如苯加氫精制裝置管道在臨氫狀態(tài)下工作溫度可達(dá)到630℃[3]。

可見(jiàn)，壓力管道是國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活的重要基礎(chǔ)設(shè)施，其輸送介質(zhì)的易燃、易爆、有毒屬性及高溫、高壓的操作工況，一旦發(fā)生事故，會(huì)引發(fā)火災(zāi)、爆炸、環(huán)境污染等災(zāi)害，嚴(yán)重威脅人民生命、財(cái)產(chǎn)安全及社會(huì)和諧。壓力管道安全監(jiān)管體系是壓力管道安全運(yùn)行、預(yù)防事故的基礎(chǔ)保障，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，我國(guó)已形成基本完善的壓力管道安全監(jiān)管體系，但仍存在管理部門職能交叉、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全、監(jiān)管實(shí)施困難等問(wèn)題。本文介紹分析了我國(guó)壓力管道安全監(jiān)管模式、體制及法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的現(xiàn)狀，為健全完善壓力管道安全監(jiān)管體系提出建議。

1 我國(guó)壓力管道安全監(jiān)督管理模式

我國(guó)實(shí)行的是全過(guò)程的壓力管道安全監(jiān)管模式，即從壓力管道的設(shè)計(jì)、制造、經(jīng)營(yíng)、安裝（維修/改造）、使用及檢驗(yàn)、檢測(cè)等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行安全監(jiān)管。設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，對(duì)設(shè)計(jì)單位及審批人員實(shí)施許可[4]，要求壓力管道設(shè)計(jì)單位應(yīng)取得由國(guó)家質(zhì)檢總局頒發(fā)的《特種設(shè)備設(shè)計(jì)許可證》，設(shè)計(jì)審批人員應(yīng)經(jīng)考核后取得相應(yīng)審批范圍的資格證書。按分類、分級(jí)管理的原則，壓力管道設(shè)計(jì)許可分為長(zhǎng)輸管道（GA）、公用管道（GB）、工業(yè)管道（GC）及動(dòng)力管道（GD）四大類。

制造環(huán)節(jié)，對(duì)壓力管道元件制造實(shí)施行政許可，要求國(guó)內(nèi)壓力管道元件制造單位依據(jù)安全技術(shù)規(guī)范要求取得《特種設(shè)備制造許可證》或經(jīng)具有資質(zhì)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)型式試驗(yàn)合格[5,6]，其生產(chǎn)的管道元件才可在中國(guó)境內(nèi)使用；由國(guó)外制造的壓力管道元件，目前安全閥及氣瓶閥制造單位需要取得制造許可，其他元件首次進(jìn)口需要經(jīng)型式試驗(yàn)合格方可在中國(guó)使用。目前，壓力管道元件分為A級(jí)、B級(jí)、AX級(jí)三大類，其中，A、AX級(jí)由國(guó)家質(zhì)檢總局審批許可，B級(jí)制造單位由所在地的省級(jí)質(zhì)監(jiān)部門審批。同時(shí)，埋弧焊鋼管及聚乙烯管的制造過(guò)程需要進(jìn)行制造監(jiān)督檢驗(yàn)[7]。

經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，被《特種設(shè)備安全法》首次納入安全監(jiān)管范圍，該法中提出了基本要求，相應(yīng)的配套規(guī)定尚未出臺(tái)。

安裝環(huán)節(jié)，要求選用的壓力管道元件滿足法規(guī)要求，安裝前向管道監(jiān)察部門告知，安裝過(guò)程實(shí)施安裝質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)[8]，安裝單位、監(jiān)督檢驗(yàn)單位及無(wú)損檢測(cè)單位應(yīng)取得相應(yīng)資格[9]，監(jiān)督檢驗(yàn)及無(wú)損檢測(cè)人員取得相應(yīng)級(jí)別的檢驗(yàn)檢測(cè)人員證書。目前，安裝單位許可類別分為長(zhǎng)輸管道（GA）、公用管道（GB）、工業(yè)管道（GC）、動(dòng)力管道（GD）、長(zhǎng)輸（油氣）管道帶壓封堵、管道現(xiàn)場(chǎng)防腐蝕作業(yè)等六種。監(jiān)督檢驗(yàn)單位許可分為長(zhǎng)輸管道（DJ1）、公用管道（DJ2）、工業(yè)管道（DJ3）、動(dòng)力管道（DJ4）四類。改造維修過(guò)程，目前要求工業(yè)管道的重大維修由有資格的安裝單位施工，GC1級(jí)管道采用焊接更換管段或閥門時(shí)需要監(jiān)督檢驗(yàn)。

使用環(huán)節(jié)，要求管理人員和巡檢維護(hù)人員考核取證，使用單位辦理壓力管道使用登記[10]及開(kāi)展定期檢驗(yàn)工作[11-13]。長(zhǎng)輸（油氣）管道和公用管道使用登記已列入行政許可改革范圍，國(guó)家質(zhì)檢總局和各地質(zhì)監(jiān)部門暫停辦理長(zhǎng)輸（油氣）管道、公用管道的使用登記[14]。定期檢驗(yàn)單位和人員應(yīng)取得相應(yīng)資質(zhì)，單位許可分為長(zhǎng)輸管道（DD1）、公用管道（DD2）、工業(yè)管道（DD3）三類，檢驗(yàn)人員資格分為檢驗(yàn)員與檢驗(yàn)師。

《特種設(shè)備安全法》對(duì)管道報(bào)廢提出了要求，并要消除使用功能及注銷使用登記。

2 壓力管道安全監(jiān)督管理體制

我國(guó)壓力管道安全監(jiān)督管理的體制是，國(guó)家質(zhì)檢總局承擔(dān)綜合管理全國(guó)壓力管道安全監(jiān)察、監(jiān)督工作的責(zé)任，公安、住建、交通等部門負(fù)責(zé)各自職能范圍內(nèi)的安全監(jiān)管。壓力管道的生產(chǎn)（包括設(shè)計(jì)、制造、安裝、改造、修理）、經(jīng)營(yíng)、使用、檢驗(yàn)、檢測(cè)、進(jìn)出口以及壓力管道的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和檢驗(yàn)檢測(cè)人員、作業(yè)人員的資質(zhì)資格的監(jiān)管歸質(zhì)檢總局[15]；壓力管道的打孔盜油、蓄意破壞等行為歸公安監(jiān)管；依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》，發(fā)改委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)局對(duì)包括壓力管道在內(nèi)的石化專業(yè)建設(shè)工程進(jìn)行監(jiān)管；交通部門對(duì)于碼頭范圍內(nèi)的壓力管道運(yùn)行安全進(jìn)行監(jiān)管；安監(jiān)部門對(duì)海上管道及其登陸段進(jìn)行安全監(jiān)管。可見(jiàn)，我國(guó)各部門在壓力管道安全監(jiān)管方面存在職責(zé)交叉。

《特種設(shè)備安全法》規(guī)定，縣級(jí)以上特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的壓力管道安全監(jiān)管，但我國(guó)壓力管道主要集中在中石油、中石化等央企，由于管道的主管部門不在其行政區(qū)域內(nèi)，所以地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)央企，特別是跨省管道企業(yè)的監(jiān)管存在困難。

3 壓力管道安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系

涉及壓力管道的安全法規(guī)，除安全方面的基本法《安全生產(chǎn)法》外，特種設(shè)備方面基本形成了由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、技術(shù)規(guī)范及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，但仍不完善。法律層面，《特種設(shè)備安全法》對(duì)包括壓力管道在內(nèi)的特種設(shè)備安全監(jiān)管進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)定，為目前我國(guó)壓力管道安全監(jiān)管的基本依據(jù)。行政法規(guī)層面，《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》對(duì)壓力管道制造、檢驗(yàn)檢測(cè)的監(jiān)管作出了規(guī)定，但未包括設(shè)計(jì)、安裝及使用的安全監(jiān)察。部門規(guī)章層面，1996年勞動(dòng)部頒布的《壓力管道安全管理與監(jiān)察規(guī)定》在2014年廢止后，目前專門的部門規(guī)章缺失。技術(shù)規(guī)范層面，基本覆蓋設(shè)計(jì)許可、元件制造許可、安裝單位許可、型式試驗(yàn)、安裝監(jiān)督檢驗(yàn)、定期檢驗(yàn)、使用登記、檢驗(yàn)人員及作業(yè)人員考核等各環(huán)節(jié)及方面。但是，部分技術(shù)規(guī)范未能及時(shí)更新，與當(dāng)前安全監(jiān)管形勢(shì)不適應(yīng)；尚缺少部分配套技術(shù)規(guī)范，如安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程僅有工業(yè)管道類，壓力管道作業(yè)項(xiàng)目中的帶壓封堵無(wú)考核大綱，油田集輸管道分類無(wú)明確規(guī)定等。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面，基本齊全，但存在重復(fù)、交叉及缺失，仍需進(jìn)一步完善，如定期檢驗(yàn)缺少內(nèi)腐蝕直接評(píng)價(jià)（外檢測(cè)）相關(guān)的國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)等。

4 建議

針對(duì)我國(guó)壓力管道安全監(jiān)管體系存在的問(wèn)題，提出如下建議：

（1）明確責(zé)權(quán)邊界。通過(guò)與安監(jiān)、交通、能源等相關(guān)主管部門溝通協(xié)調(diào)，明確監(jiān)管范圍與責(zé)任邊界，如與能源部門在油氣管道運(yùn)行安全監(jiān)管方面、與住建部門在公用管道的安裝質(zhì)量監(jiān)管方面、與安監(jiān)部門在海洋管道與陸上管道邊界方面、與交通部門在碼頭管道運(yùn)行安全監(jiān)管方面，界定范圍和責(zé)任。

（2）完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。以《特種設(shè)備安全法》為基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善現(xiàn)行壓力管道安全監(jiān)管相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。健全《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》的內(nèi)容，將設(shè)計(jì)、安裝及使用環(huán)節(jié)納入條例范圍；盡快出臺(tái)壓力管道的部門規(guī)章，將法規(guī)及條例的規(guī)定具體、細(xì)化；整合完善現(xiàn)有的技術(shù)規(guī)范，將技術(shù)規(guī)范內(nèi)容與上位法及改革目標(biāo)協(xié)調(diào)一致，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，精簡(jiǎn)行政許可，強(qiáng)化技術(shù)機(jī)構(gòu)支撐，加強(qiáng)協(xié)會(huì)行業(yè)自律，形成完善統(tǒng)一的大規(guī)范；精簡(jiǎn)國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)缺失標(biāo)準(zhǔn)的修制定，引導(dǎo)重復(fù)交叉標(biāo)準(zhǔn)的整合。

（3）建立央企協(xié)調(diào)通道。國(guó)家質(zhì)檢總局與央企總部建立高層協(xié)調(diào)通道，督促央企從總部層面接受壓力管道監(jiān)管方式，讓央企更多地參與壓力管道技術(shù)規(guī)范的制定，使央企在頂層設(shè)計(jì)方面考慮國(guó)家安全監(jiān)管因素，可更有利于落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，使技術(shù)規(guī)范內(nèi)容更切合實(shí)際，政府安全監(jiān)管更加順暢。

（4）鼓勵(lì)創(chuàng)新應(yīng)用。面對(duì)當(dāng)前快速發(fā)展的科技創(chuàng)新現(xiàn)狀，在安全前提下，通過(guò)技術(shù)評(píng)審、制定標(biāo)準(zhǔn)及納入技術(shù)規(guī)范等手段，鼓勵(lì)新材料、新技術(shù)、新工藝在壓力管道上的應(yīng)用。

（5）加大宣傳力度。通過(guò)媒體宣傳、現(xiàn)場(chǎng)宣傳、培訓(xùn)宣貫等方式，多渠道、多途徑加大壓力管道安全監(jiān)管相關(guān)宣傳工作，發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾監(jiān)督和參與，形成全社會(huì)共同參與的安全監(jiān)管新局面。

（6）強(qiáng)化依法監(jiān)管。壓力管道安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)依據(jù)壓力管道相關(guān)法規(guī)，在當(dāng)?shù)卣�府領(lǐng)導(dǎo)下，依托技術(shù)機(jī)構(gòu)的技術(shù)支撐，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查力度，對(duì)壓力管道生產(chǎn)、使用、檢驗(yàn)檢測(cè)等方面存在的違法違規(guī)行為嚴(yán)懲不貸，做到壓力管道安全監(jiān)管有法必依。

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[12]TSG D7003-2010壓力管道定期檢驗(yàn)規(guī)則——長(zhǎng)輸（油氣）管道

[13]TSG D7004-2010壓力管道定期檢驗(yàn)規(guī)則——公用管道

[14] 質(zhì)檢總局辦公廳關(guān)于壓力管道氣瓶安全監(jiān)察工作有關(guān)問(wèn)題的通知（質(zhì)檢辦特〔2015〕 675號(hào)）

[15] 安委〔2015〕 5號(hào) 國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)成員單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)分工》的通知

作者：楊永，中國(guó)特種設(shè)備檢測(cè)研究院，高級(jí)工程師。