張耀東

華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院 南京理工大學(xué)泰州科技學(xué)院

油氣管道安全問題由來已久，發(fā)達(dá)國家遇到的安全管理問題在我國也逐一顯現(xiàn)。如何保障新時期大規(guī)模油氣管網(wǎng)的安全運(yùn)行，是當(dāng)前政府、管道企業(yè)和社會共同面對的新課題。

1 油氣管道安全管理的重要意義

1.1 油氣管道安全事故的危害性

油氣管道儲運(yùn)介質(zhì)具有易燃、易爆和有毒的特點(diǎn)，油氣管道系統(tǒng)的火災(zāi)、爆炸事故是石油工業(yè)中發(fā)生幾率較高、難以控制、損失重大、后果嚴(yán)重的事故類型。

（1）油氣管道事故可能會造成人員傷亡。

（2）油氣管道事故通常會造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。

（3）油氣管道事故會造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。包括管道設(shè)備損害等直接經(jīng)濟(jì)損失和管道維搶修、停運(yùn)、賠償?shù)乳g接經(jīng)濟(jì)損失。

（4）油氣管道事故會帶來社會和政治方面的負(fù)面影響。

1.2 油氣管道安全屬于國家公共安全范疇

（1）油氣管道在建設(shè)和運(yùn)營過程中，眾多因素會成為社會公共安全的誘因。油氣管道敷設(shè)臨時用地問題、環(huán)境破壞問題有可能成為社會沖突的誘因，影響社會穩(wěn)定；管道占壓、施工挖掘損壞和打孔盜油等可能導(dǎo)致管道泄漏爆炸事故，影響公共安全。

（2）中俄原油天然氣管道、中亞天然氣管道、中緬油氣管道等跨國管道則可能受到地緣政治、國外敵對勢力、甚至恐怖主義威脅，有一定的公共安全風(fēng)險。

因此，油氣管道安全不僅關(guān)系到國家能源運(yùn)輸安全，也關(guān)系到社會公共安全，應(yīng)該將其納入國家公共安全管理體系的范疇。

1.3 “大管網(wǎng)時代”亟需科學(xué)管理

我國正在加快東北、西北、西南和海上進(jìn)口油氣戰(zhàn)略通道建設(shè)，國內(nèi)油氣主干管網(wǎng)已基本形成。“大管網(wǎng)時代”的到來將我國油氣管道安全運(yùn)營、科學(xué)管理問題推向更廣泛的領(lǐng)域。

（1）油氣管道安全管理不再是針對某一條特定的管道，而應(yīng)面向整個油氣管網(wǎng)。

（2）與歐美國家相比，我國的大型管網(wǎng)建設(shè)與運(yùn)行管理經(jīng)驗(yàn)較為缺乏。油氣管道安全管理沒有形成系統(tǒng)的體系，國家和政府職能、管道企業(yè)責(zé)任及社會公眾義務(wù)還沒有真正理順，油氣管道安全技術(shù)與國外差距明顯，油氣管道完整性管理體系需要不斷完善。

2 油氣管道安全管理現(xiàn)狀

2.1 安全風(fēng)險因素認(rèn)知

油氣管道系統(tǒng)龐大，儲運(yùn)工藝復(fù)染，線路長、管道沿線區(qū)域自然條件多樣，以及人為活動的影響，安全風(fēng)險因素多。除《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》（GB 32167-2015）列舉的幾類失效因素外，規(guī)劃不合理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理缺陷也是影響管道安全的重要因素。

（1）早年的管道建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃，特別是管道建設(shè)未與城鄉(xiāng)規(guī)劃相結(jié)合，路線布局不合理和城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展使得管道的安全距離不能滿足標(biāo)準(zhǔn)要求，對其安全運(yùn)行帶來巨大隱患。

（2）有關(guān)管道的安全標(biāo)準(zhǔn)、安全技術(shù)跟不上當(dāng)前管網(wǎng)建設(shè)速度。我國油氣管道標(biāo)準(zhǔn)采用國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的比例只有20%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家50%―80%的采標(biāo)比例。

2.2 安全管理發(fā)展歷程

（1）第一階段：基于管道事故的管理模式，主要是針對管道事故發(fā)生后的搶修、處理等應(yīng)急模式。

（2）第二階段：基于時間的管理模式，即預(yù)防性的維護(hù)管理，如利用SCADA系統(tǒng)對管道和設(shè)備的運(yùn)行參數(shù)進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，以判斷其安全狀態(tài)。

（3）第三階段：基于可預(yù)測的管理模式，即對管道系統(tǒng)的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、預(yù)測未來的變化，從而采取預(yù)防性措施。

（4）第四階段：基于可靠性為中心的完整性管理模式，集管道數(shù)據(jù)集成技術(shù)、檢測技術(shù)、評價技術(shù)、信息技術(shù)、維護(hù)維修技術(shù)為一體的預(yù)防性管理模式。

目前，我國管道完整性管理理論研究和技術(shù)研發(fā)成效顯著，建立了管道完整性管理的國家標(biāo)準(zhǔn)，管道完整性體系所包含的工作程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在管道工程實(shí)踐中得到了初步應(yīng)用。

2.3 安全管理現(xiàn)有不足

（1）油氣管道安全法律方面

2010年6月我國頒布了《石油天然氣管道保護(hù)法》，該法涉及到管道全生命周期的各項(xiàng)法律關(guān)系，如管道規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、與其他工程相遇關(guān)系的處理、安全保護(hù)等，需要與其他相關(guān)法律配合實(shí)施。目前，這部法律與我國的《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護(hù)法》《物權(quán)法》等還存在一些沖突。

（2）政府油氣管道安全管理組織方面

《石油天然氣管道保護(hù)法》規(guī)定了管道保護(hù)的分級管理工作體系，政府能源主管部門和指定部門負(fù)責(zé)管道保護(hù)工作，包括協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和查處違法行為等職能。其不足之處主要有以下幾個方面：

第一，由于油氣管道通常跨越多個行政區(qū)域，地方政府與國務(wù)院主管部門在管道保護(hù)問題上可能存在相互推諉的情況，因此應(yīng)該對管道保護(hù)的各類問題進(jìn)行明確界定，諸如何為“管道保護(hù)的重大問題”，哪類問題應(yīng)由國務(wù)院負(fù)責(zé)處理，哪類問題應(yīng)由地方政府處理。

第二，各地方政府對“指定部門”的界定不一致，在發(fā)生管道安全事故時相互之間協(xié)調(diào)困難。

第三，管道保護(hù)需要多個部門聯(lián)動，針對不同類型的管道安全問題，涉及的部門也不相同，需要進(jìn)一步明確。

（3）缺乏完整的管道安全監(jiān)管體系

《石油天然氣管道保護(hù)法》對管道安全監(jiān)管的規(guī)定有缺失，只在政府職能中規(guī)定了督促檢查的職責(zé)，并非監(jiān)管。安全監(jiān)管是標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化極強(qiáng)的活動，需要政府設(shè)立專業(yè)的監(jiān)管部門行使職能，行業(yè)和企業(yè)建立內(nèi)部監(jiān)管體系，研究和開發(fā)監(jiān)管技術(shù)、工具。

（4）HSE管理體系與管道完整性管理體系需要整合

歐美國家管道安全保護(hù)成效主要得益于其完善的監(jiān)管體系，其管道企業(yè)已將HSE管理和完整性管理作為日常管理的重要內(nèi)容。HSE管理體系已在我國管道企業(yè)廣泛推行，但完整性管理體系目前剛剛形成國家標(biāo)準(zhǔn)，推廣還需要較長時間，而管道企業(yè)“建管分離”的體制不利于兩大管理體系的整合。

（5）油氣管道安全意識薄弱

施工單位和個人的安全意識薄弱造成管道占壓、施工挖掘損壞多發(fā)，其中有兩個方面的原因：一是施工單位和個人保護(hù)管道的法律意識淡薄，二是埋地管道的土地使用權(quán)無明確界定，造成施工單位和個人無視管道的存在。

3  安全管理體系構(gòu)建

3.1基本原則

（1）系統(tǒng)性和整體性原則

應(yīng)該以系統(tǒng)的觀念看待管道安全問題。政府對管道安全的管理要從傳統(tǒng)的應(yīng)急管理走向公共安全管理；管道企業(yè)的安全管理要從傳統(tǒng)的“本體安全”走向“本質(zhì)安全”。因此構(gòu)建科學(xué)的管道安全管理體系首先要把涉及油氣管道安全的所有要素全部納入管理范疇，其次要涵蓋管道規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行的全生命周期過程，再次要面向整個油氣管網(wǎng)。

（2）層次性原則

對于油氣管道的安全管理目標(biāo)，政府與管道企業(yè)是有區(qū)別的，在管理體系的組織和內(nèi)容上也應(yīng)有所區(qū)別。政府應(yīng)該從宏觀角度關(guān)注管道安全對公共安全和能源安全的影響，而管道企業(yè)主要從管道完整性管理的角度實(shí)現(xiàn)油氣管道的本質(zhì)安全，并為政府的公共安全管理提供支持。

（3）持續(xù)性原則

持續(xù)改進(jìn)是所有管理體系的基本要求和特征，主要體現(xiàn)為體系各要素循環(huán)進(jìn)行，通過適應(yīng)系統(tǒng)環(huán)境而不斷提高適應(yīng)系統(tǒng)環(huán)境變化的能力。

3.2基本框架

根據(jù)系統(tǒng)理論，借鑒國外管道安全管理體系經(jīng)驗(yàn)，可將油氣管道安全管理體系劃分為兩個層次，即政府層次和企業(yè)層次，每個層次都由相互聯(lián)系的子體系構(gòu)成。

3.2.1 政府油氣管道安全管理體系

包括法規(guī)體系、組織體系、監(jiān)管體系、決策與處理體系。

（1）法規(guī)體系核心要素

國家要加快石油天然氣法律體系的完善，同時通過司法解釋途徑處理好《石油天然氣管道保護(hù)法》與其他法律的沖突。當(dāng)前急需明確的法律問題有：①管道發(fā)展規(guī)劃與其他專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)；②管道建設(shè)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接；③管道地下通過權(quán)的法律界定；④管道安全對土地使用的限制；⑤管道安全與公路、鐵路、電力設(shè)施等安全要求的沖突。

（2）組織體系核心要素

國務(wù)院和地方政府負(fù)有不同的管道安全管理責(zé)任，職能分工必須明確，應(yīng)將政府管理組織機(jī)構(gòu)分為兩類：①常規(guī)安全管理機(jī)構(gòu)：以能源主管部門為主導(dǎo)，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、建設(shè)、公安消防、環(huán)保、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等部門；②應(yīng)急安全管理機(jī)構(gòu)：以人民政府為主導(dǎo)，包括公安消防、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、環(huán)保、能源、國土、建設(shè)等部門。

（3）監(jiān)管體系核心要素

油氣管道安全監(jiān)管主要涉及國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，由于專業(yè)限制，目前的監(jiān)管體系需要在以下方面進(jìn)行完善：①國家監(jiān)管要與石油天然氣行業(yè)的內(nèi)部監(jiān)管相結(jié)合；②管道安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要與國家安全監(jiān)察要求理順關(guān)系，協(xié)同一致；③不斷發(fā)展管道安全監(jiān)測技術(shù)；④建立管道安全監(jiān)管信息體系，注重社會監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建和信息系統(tǒng)的建設(shè)。

（4）決策與處理體系核心要素

關(guān)鍵在于：①將油氣管道保護(hù)工作列入政府重要議事日程，實(shí)行地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制, 制定切實(shí)有效的工作方案和公共安全應(yīng)急預(yù)案；②建立各部門之間、政府與管道企業(yè)之間的聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制，如聯(lián)席工作會議制度；③跨區(qū)域管道安全問題，由上一級政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，明確政府相關(guān)部門、管道企業(yè)各自的職責(zé)；④充分利用信息安全共享機(jī)制和突發(fā)公共安全事故快速響應(yīng)機(jī)制。

3.2.2 企業(yè)油氣管道安全管理體系

包括標(biāo)準(zhǔn)體系、組織體系、技術(shù)體系、管理環(huán)境體系。

（1）標(biāo)準(zhǔn)體系核心要素

標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)主要包括兩個層次的內(nèi)容：一是建立管道完整性管理標(biāo)準(zhǔn)；二是及時將管道技術(shù)進(jìn)步寫入標(biāo)準(zhǔn)，并與國家監(jiān)管要求相一致。《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》在實(shí)施過程中需要注意：①建立專業(yè)的完整性管理工作部門，培養(yǎng)完整性工程師，建立完整性管理專業(yè)人才隊(duì)伍；②根據(jù)完整性管理工作內(nèi)容和流程建立完整性管理體系文件，如工作手冊、程序文件和作業(yè)指導(dǎo)書；③與數(shù)字化管道建設(shè)相結(jié)合，建立完整性管理系統(tǒng)平臺；④與國家監(jiān)管部門進(jìn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對標(biāo)。

（2）組織體系核心要素

管道企業(yè)要打破“建管分離”體制，以管道運(yùn)營企業(yè)為責(zé)任主體，建立以管道完整性管理為核心的，融合管道設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行、檢測、維搶修人員于一體的綜合性管理組織。其中主要職能人員應(yīng)包括：①數(shù)字化管道工程師（數(shù)據(jù)收集和記錄）；②管道風(fēng)險評估人員（風(fēng)險識別、風(fēng)險評價）；③管道完整性工程師（完整性分析和評價）；④管道安全巡視和維搶修隊(duì)伍。

（3）技術(shù)體系核心要素

技術(shù)要素包括：①在管道設(shè)計(jì)中，引入風(fēng)險安全評價技術(shù)，提高高鋼級、高壓力管道設(shè)計(jì)的可靠性。利用基于應(yīng)變的設(shè)計(jì)技術(shù)解決管道通過強(qiáng)震區(qū)和活動斷裂帶可能造成的大應(yīng)變問題。綜合應(yīng)用地理信息系統(tǒng)解決復(fù)雜地區(qū)的線路選擇與優(yōu)化問題；②在管道施工方面，管道施工企業(yè)的機(jī)械化施工技術(shù)、非開挖施工技術(shù)（如水平定向鉆技術(shù)、盾構(gòu)技術(shù)、頂管技術(shù)）、特殊地段施工技術(shù)以及新型管道防腐材料及機(jī)械化補(bǔ)口技術(shù)是減少管道施工缺陷的主要技術(shù)力量；③在管道運(yùn)營中，高清晰度智能化管道漏磁檢測技術(shù)可實(shí)現(xiàn)對在役管道內(nèi)外壁腐蝕等金屬損失缺陷的檢測。光纖管道安全預(yù)警技術(shù)實(shí)現(xiàn)對可能危害光纜和管道安全的動土事件或場站設(shè)施的入侵事件進(jìn)行預(yù)警和定位等。

當(dāng)前，大量國產(chǎn)材料和設(shè)備運(yùn)用到管道工程中，管道企業(yè)在技術(shù)體系的建設(shè)中需要關(guān)注：①國內(nèi)外技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的銜接；以標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)推動材料設(shè)備的國產(chǎn)化；②國產(chǎn)數(shù)據(jù)采集與監(jiān)控系統(tǒng)的整合與統(tǒng)一；③以在役管道檢測技術(shù)和安全預(yù)警技術(shù)為平臺建立油氣管網(wǎng)的企業(yè)監(jiān)控和應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，為政府的安全管理提供技術(shù)支持；④利用數(shù)字仿真技術(shù)建立油氣管網(wǎng)的建設(shè)信息模型（BIM），進(jìn)行油氣管網(wǎng)的優(yōu)化研究。

（4）管理環(huán)境核心要素

包括：①HSE管理體系與管道完整性管理體系的整合。HSE管理側(cè)重于人員活動的安全、防護(hù)和作業(yè)安全，管道完整性管理側(cè)重于設(shè)備技術(shù)管理、預(yù)防性維護(hù)、保障設(shè)備的安全可靠性，二者互為補(bǔ)充，可以通過整合形成管道企業(yè)新的管理體系；②強(qiáng)化管道企業(yè)的安全文化；③加強(qiáng)安全教育培訓(xùn)。

3.3 安全管理體系的其他要素

（1）地方政府應(yīng)加強(qiáng)管道保護(hù)職責(zé)，克服地方保護(hù)主義，對打孔盜油等違法犯罪行為采取高壓態(tài)勢；其次要建立管道保護(hù)的績效評估和問責(zé)機(jī)制，促進(jìn)管道保護(hù)職能的常態(tài)化。

（2）管道企業(yè)要投入資金加大管道安全法律知識的宣傳，履行告知義務(wù)；保持與政府工作部門的信息通暢，同時也要處理好與公路、鐵路、水利、電力等部門的關(guān)系；特別要注重處理好與管道沿線居民的關(guān)系和信息溝通。

4  結(jié)語

經(jīng)過多年發(fā)展，我國已構(gòu)建起涵蓋設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、運(yùn)行管理等管道全生命周期近20個專業(yè)領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，在管道建設(shè)和運(yùn)營安全方面發(fā)揮了重要作用。《石油天然氣管道保護(hù)法》《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》的實(shí)施，以及油氣管道安全技術(shù)的發(fā)展，為建立系統(tǒng)的油氣管道安全管理體系奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)前，要做好以下工作。

（1）重視管道安全管理立法，以法律為依據(jù), 將油氣管道安全管理納入國家公共安全管理體系；及時將管道工業(yè)的技術(shù)進(jìn)步上升為標(biāo)準(zhǔn)，作為管道安全法規(guī)的技術(shù)支撐。

（2）加強(qiáng)國家和社會的管道安全職責(zé)，建立完善的監(jiān)管和執(zhí)法體系；充分發(fā)揮地方政府的主動權(quán)。

（3）重視政府、管道企業(yè)和民眾的信息溝通。

（4）建立我國油氣大動脈的“安全管理網(wǎng)”，需要政府、管道企業(yè)和社會各方的共同參與，在完善的監(jiān)管體系下，依靠科學(xué)的安全管理理念、技術(shù)進(jìn)步、完整性管理規(guī)范、專業(yè)人才，保障管道安全。

作者：張耀東，南京理工大學(xué)泰州科技學(xué)院工程管理專業(yè)負(fù)責(zé)人，研究領(lǐng)域?yàn)楣こ添?xiàng)目用地管理，曾參加西部管道和澀寧蘭復(fù)線建設(shè)。

《管道保護(hù)》2017年第6期（總第37期）