張曄

北京市市政市容管理委員會

隨著石油天然氣管道保護工作的深入推進，地方立法和建立政府規章等工作也開始起步。如何體現石油天然氣管道保護法的基本精神，完善細節、提高政策的可操作性，保證法規和規章的質量，筆者結合從事管道保護工作的經驗，談幾點想法，供各地同行討論和參考。

管道保護工作的四大基礎要件

組織體系、職責分工、備案管理以及利益調整，是做好管道保護工作的四大基礎和前提，應該在立法立規時說清、落實。做出明確規定

（ 1）管理體制。油氣管道多在農村地區，地廣人稀，在管理的組織體系上，應明確建立市、區縣、鄉鎮街道、村和社區三級管理、四級保護工作體系，同時應要求制度上墻，落實每一個責任崗、責任人和具體保護職責。

（ 2）職責分工。管道保護涉及政府多個相關部門，應在相關規定中明確各部門、各單位、各區縣、各企業的詳細職責，確保不扯皮、不推諉。

（ 3）備案管理。應制定地方管道保護資料備案管理辦法，凡是取得管道竣工測量圖等相關資料的政府部門和軍事機關，應將資料分解到下級具體實施審批、開展業務的單位，同時要切實做好保密工作。

（ 4）利益調整。管道保護法對管道上方土地限制使用，這和土地管理法、土地承包法相關規定存在矛盾，造成在農林用地上，已建管道與建大棚、種植深根植物經常發生糾紛。因此，應制定處理糾紛的研判原則，以簽訂的補償合同中的約定事項為基礎，結合管道保護法、土地管理法、土地承包法的歷史演變過程，理清先后關系，確保公平、公正地解決管道與土地權利人的利益糾紛問題。

對政府相關部門管道保護工作的要求

管道路由確定后，從建設到運行管理，涉及多個部門職能，每個部門都有各自抓好保護工作的難點和關鍵，需要把這些難點和關鍵說清、落實。

（ 1）針對管道建設期的工作難點提出具體措施。新建管道建設期的難點在于拆遷補償，由于法律規定的比較籠統，地方立法立規時應對此具體和細化。一是由于管道尚未建設，還不存在管道保護問題，因此應按照城鄉規劃法、土地管理法的要求，明確由規劃部門負責組織拆除建設用地上的違法建構筑物，由土地部門負責組織拆除農田地的違法建構筑物。二是由于管道建成后上方的農林生產活動會受到長期性限制，因此，在無法進行征地的情況下，應制定符合農民利益要求的管道保護專用土地補償標準；三是從管道保護實際需要出發規范拆遷合同，防止出現推諉扯皮，應由管道保護主管部門牽頭，組織制定建設用地、農林用地拆遷補償標準；四是由地方專業補償評估機構做好新建管道路由上方合法建構筑物、農作物和林木等的拆改移費用評估工作；五是做好施工安全管理，對強行拆除合法建筑、暗挖穿越形成“占壓”等違法違規行為建立追責機制，確保工程不留尾巴。

（ 2）針對貫徹管道保護法第二十條的補充要求。一是應明確爆破、疏浚、采石、采礦、地

勘、軍事演習、工程建設等行為在批準前，政府有關部門和軍事機關必須認真對照管道備案資料，禁止在保護范圍內批準作業和施工；二是由于部分深根植物種植影響管道安全，應增加向林業主管部門移交竣工資料圖的內容，以便在大規模綠化造林時避開管道；三是強化細節要求，如設置建筑工地車輛出入口時應避開管道位置；在靠近管道保護范圍的地區進行超越常規的爆破和地勘行為時應會同管道保護主管部門、管道企業和專業技術機構共同提出保護措施；難以清晰判斷是否處于保護范圍內時應征求管道保護部門意見并會同管道企業現場踏勘等等，使政府管理能夠真正到位，有效防止管道安全風險。

（ 3）針對管道保護部門三項審批的細節要求。一是要求管道保護主管部門制定管道保護審批管理辦法，明確審批工作流程，必要時應明確與其他部門審批前置或后置的關系；二是編制管道保護審批事項的審查工作標準，實現標準化審批；三是對管道保護法第三十六條第三款 “施工作業人員具備管道保護知識”的要求，應制定標準化考試題庫和試卷，對有關人員進行考核，作為審批的條件之一；五是應建立審批后續監管工作制度，確保審批事項的依規落實。

對隱患治理和應急體系建設的措施要求

此部分應為地方法規和規章的核心內容，因為前兩部分為保障性措施和預防性措施，而該部分為具體操作實施和發現問題如何處理等方面的內容，因此必須寫實、說透，方能明確保護思路，確保遇到問題能夠科學解決。

（ 1）對企業落實管道保護主體責任的要求。各管道企業均在雇用當地農民協管管道方面取得了較好的效果，建議將探索雇用本地農民協助開展管道保護工作納入企業主體責任內容。

（ 2）闡明隱患、風險治理體系的重點要求。隱患治理的關鍵在于排查、確定、治理、驗收四個環節，應要求管道保護主管部門建立隱患治理專家和專業評價機構庫，制定隱患排查辦法、隱患研判標準和隱患治理規范，做到隱患發現一個、治理一個。防外力破壞風險的關鍵是巡線、發現、制止三個環節。為此，應要求管道保護主管部門建立防外力破壞管道工作規范，建立“企業巡線為主、公眾積極舉報、制止與報告結合、執法與追責并舉”的風險防范體系，預防管道事故的發生。此外，為了充分發動群眾舉報危害管道的行為，地方文件應允許管道企業實施有獎舉報，努力營造全社會共同參與管道保護的良好氛圍。

（ 3）強化管道保護執法體系和隊伍建設。管道大多處于邊遠地區，如何對舉報事項實現快速反應和查處應是重點。要保證執法人員在鄉鎮、街道的配置，配齊、配好執法車輛和裝備，公示舉報電話，實行24小時受理，確保處置迅速高效。由于國土、規劃、公安等部門在開展本領域執法工作時可以順帶處置一些危害管道安全的行為，因此，應明確建立以管道保護執法部門為主，其他相關執法部門輔助支持的管道保護執法體系，強化執法能力。

（ 4）完善管道事故應急體系建設內容。明確開展管道事故應急搶險隊伍標準化建設工作，不斷提高搶險能力。建立根據事故誘因完善管道保護管理水平的工作機制，進一步提高安全防范工作水平。

（ 5）推動管道保護新技術新方法的應用。應建立管道分布信息系統和管道保護信息化管理系統，充分利用小衛星等先進技術手段，及早發現隱患，實現管道資料、行政許可、隱患治理、監督執法、問題舉報及處理、應急管理等工作的信息化；企業應采用管道完整性管理等先進技術方法，使安全管理覆蓋全生命周期。對管道保護法一些模糊性概念，如重車、重物、腐蝕性物質等，應制定技術研判標準。

（ 6）明確管道保護主管部門的綜合管理職能。管道保護工作是由管道保護主管部門牽頭，地方各級政府部門、軍事機關和管道企業相互配合的系統工程，由于管道保護主管部門與政府各部門平級，很難保證協調效果。地方法規和規章應明確此項工作由管道保護主管部門牽頭，建立地方政府管道保護工作考核機制，明確考核指標，定期對政府有關部門支持、配合、落實管道保護工作的情況進行考核。考核結果定期向市、區領導進行報告，并在每年績效報告會上向人大報告相關部門履職情況，考核結果納入政府年度績效考核內容。

（作者：北京市市政市容管理委員會研究室調研員）