呂建中 司云波 楊虹 郝宏娜

中國(guó)石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院

從世界范圍看，美國(guó)、俄羅斯和歐盟國(guó)家油氣管網(wǎng)較發(fā)達(dá)，這些國(guó)家和地區(qū)的油氣管輸基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模和復(fù)雜性都居世界前列，其建設(shè)發(fā)展模式具有較強(qiáng)的代表性。油氣管道主要依附于油田、煉廠、油庫(kù)等，建設(shè)發(fā)展模式比較固定和簡(jiǎn)單；天然氣管網(wǎng)比較復(fù)雜，建設(shè)發(fā)展模式多種多樣，有必要進(jìn)一步分析探討。

1. 美國(guó)：管理模式屬于完全市場(chǎng)型

（1）運(yùn)營(yíng)模式

管道運(yùn)輸與銷售業(yè)務(wù)徹底分離，全國(guó)擁有眾多專營(yíng)天然氣管輸公司，由聯(lián)邦和州兩級(jí)政府監(jiān)管，市場(chǎng)完全放開(kāi)，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)良好。在美國(guó)，提供天然氣管道運(yùn)輸服務(wù)的，既有眾多私人所有的獨(dú)立管道運(yùn)輸服務(wù)公司，也有綜合能源公司的專業(yè)子公司，各類公司需取得許可證才有資格參與天然氣運(yùn)輸。

為防止這些管道公司濫用自然壟斷地位操縱收費(fèi)價(jià)格、阻止管網(wǎng)使用者公平進(jìn)入，美國(guó)政府規(guī)定，一切需要管輸服務(wù)的企業(yè)都有權(quán)進(jìn)入管網(wǎng)；在運(yùn)輸容量有限而要求提供運(yùn)輸服務(wù)的企業(yè)過(guò)多時(shí)，則按比例分配運(yùn)輸容量。在保護(hù)管網(wǎng)用戶和消費(fèi)者利益不受侵害的同時(shí)， 須確保管道經(jīng)營(yíng)者獲得合理的回報(bào)，以便提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的石油天然氣運(yùn)輸和配送服務(wù)，在市場(chǎng)需求增加的情況下，具備提高運(yùn)輸量和擴(kuò)大服務(wù)范圍的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

（2）監(jiān)管機(jī)制

政府設(shè)立了專門獨(dú)立的能源主管部門和能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。能源主管部門——美國(guó)能源部，主要負(fù)責(zé)能源發(fā)展和安全的大政方針及相關(guān)的政策研究和制定；能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)具體的監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行。各州也設(shè)立了相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管部門， 形成了聯(lián)邦與州兩級(jí)層次鮮明、職責(zé)清晰的管理體制。監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府并具有司法審判功能，對(duì)油氣管網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、準(zhǔn)入、安全、環(huán)保、運(yùn)輸價(jià)格和服務(wù)等行使審批權(quán)和獨(dú)立監(jiān)管，有效地保證了政府的能源政策的落實(shí)。

2. 俄羅斯：獨(dú)家壟斷上中下游業(yè)務(wù)一體化運(yùn)營(yíng)

（1）運(yùn)營(yíng)模式

受前蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，俄羅斯天然氣管網(wǎng)始終由政府統(tǒng)一管理，國(guó)家干預(yù)性極強(qiáng)。天然氣管道系統(tǒng)全部歸俄羅斯天然氣運(yùn)輸股份公司壟斷經(jīng)營(yíng)，該公司隸屬于上中下游業(yè)務(wù)一體化的國(guó)有壟斷性公司——俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom）。至今俄羅斯政府仍堅(jiān)持認(rèn)為，建立統(tǒng)一供氣管網(wǎng)系統(tǒng)是發(fā)展天然氣工業(yè)的基礎(chǔ)，也是合理調(diào)配能源、提高供氣可靠性和安全性的重要保證，是符合俄羅斯國(guó)情的選擇。未來(lái)一段時(shí)期， Gazprom對(duì)天然氣管輸業(yè)務(wù)的壟斷地位不會(huì)改變。

（2）監(jiān)管機(jī)制

俄羅斯天然氣運(yùn)輸業(yè)務(wù)的監(jiān)管方式是國(guó)家行政管理與監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)控相結(jié)合，即由政府部門——燃料動(dòng)力部實(shí)施監(jiān)管職責(zé)，由相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——能源署進(jìn)行調(diào)控。燃料動(dòng)力部代表國(guó)家控股天然氣工業(yè)股份公司， 負(fù)責(zé)制定天然氣行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，并與油氣運(yùn)輸公司一起發(fā)布石油天然氣行業(yè)規(guī)章；能源署負(fù)責(zé)調(diào)整天然氣的工業(yè)和民用批發(fā)價(jià)格、天然氣干線管道和地方管網(wǎng)的運(yùn)費(fèi)，協(xié)調(diào)解決運(yùn)輸公司與油氣公司之間的糾紛等。目前政府已經(jīng)頒布多項(xiàng)法規(guī)，強(qiáng)制推行管道開(kāi)放和用戶的公平進(jìn)入。

3. 歐盟各國(guó)：市場(chǎng)型、壟斷型多種管理模式并存

（1）運(yùn)營(yíng)模式

第一種是以德國(guó)為代表的私營(yíng)模式。德國(guó)的長(zhǎng)輸管網(wǎng)由多條私營(yíng)管道組成，每條私營(yíng)管道由一個(gè)公司壟斷運(yùn)營(yíng)。政府通過(guò)授權(quán)經(jīng)營(yíng)和優(yōu)惠財(cái)稅政策等鼓勵(lì)投資， 通過(guò)價(jià)格等方面的管制，保護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)市場(chǎng)有序發(fā)展。

第二種是以英國(guó)、意大利和法國(guó)為代表的國(guó)家壟斷模式。由國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行大規(guī)模的投資，依靠國(guó)家壟斷的力量使天然氣產(chǎn)業(yè)步入成熟期。英國(guó)在天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)入成熟期后，對(duì)國(guó)有公司進(jìn)行了私有化，并逐步放開(kāi)市場(chǎng)，引入第三方供應(yīng)者。意大利和法國(guó)采用國(guó)家壟斷模式運(yùn)營(yíng)天然氣管網(wǎng)，只是在歐盟建立統(tǒng)一天然氣市場(chǎng)的背景下才邁出開(kāi)放的步伐。

第三種是以荷蘭為代表的混合運(yùn)營(yíng)模式。由國(guó)有資本和私人資本合營(yíng)的管網(wǎng)公司共同經(jīng)營(yíng)天然氣管輸業(yè)務(wù)。

（2）監(jiān)管機(jī)制

歐盟天然氣管網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括歐盟委員會(huì)和各成員國(guó)政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)。歐盟委員會(huì)主要負(fù)責(zé)制定政策法規(guī)和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，監(jiān)督法令執(zhí)行，并將有關(guān)情況向歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)匯報(bào)。各成員國(guó)政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)爭(zhēng)議處理，建立透明、有效的監(jiān)管及控制機(jī)制，各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)分開(kāi)，管道向第三方開(kāi)放。

4. 美俄歐管理模式優(yōu)缺點(diǎn)分析

美國(guó)、俄羅斯、歐盟天然氣管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)管理模式各有其優(yōu)缺點(diǎn)。不同國(guó)家和地區(qū)，特別是資源國(guó)與消費(fèi)國(guó)、發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家、油氣富集區(qū)與匱乏區(qū)，由于各自的國(guó)情不同、資源狀況不同、所處的管道行業(yè)發(fā)展階段不同，油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)模式和監(jiān)管機(jī)制存在較大差異，不存在普適的最優(yōu)模式。

5.中外油氣管網(wǎng)的政策比較

從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家油氣管網(wǎng)的管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各個(gè)國(guó)家的油氣管網(wǎng)不論采取何種經(jīng)營(yíng)模式，都受到政府的大力支持與嚴(yán)格監(jiān)管。

（1） 國(guó)家層面的管網(wǎng)規(guī)劃

歐美各國(guó)在管網(wǎng)建設(shè)初期就以國(guó)家為主導(dǎo)進(jìn)行主、干支線的整體規(guī)劃，建立了合理的油氣供給格局。我國(guó)油氣管網(wǎng)規(guī)劃是由各石油公司自行規(guī)劃上報(bào)國(guó)家能源局匯總，不是真正意義上由國(guó)家主導(dǎo)的全面系統(tǒng)規(guī)劃，容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，造成資源浪費(fèi)。在現(xiàn)階段油氣管網(wǎng)規(guī)劃中，與干線配套的支干線、支線以及配氣管的同步規(guī)劃建設(shè)不盡如人意，不利于管網(wǎng)的整體優(yōu)化，影響管網(wǎng)輸送能力的提高與輸送成本的降低。

（2）管道投資主體多元化

在國(guó)際上，管道建設(shè)投資的一大特點(diǎn)就是投資主體的多元化。俄羅斯鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外私營(yíng)公司參與管道建設(shè)， 連接美國(guó)和加拿大的油氣管道就是通過(guò)合資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的。近年我國(guó)油氣管道建設(shè)的投資主體也開(kāi)始呈現(xiàn)多元化發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

2010年，被稱為“新36條”的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展若干意見(jiàn)》公布，支持民間資本參股建設(shè)原油、天然氣、成品油的儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)。

2012年，西氣東輸三線工程正式引入民營(yíng)資本，成為國(guó)內(nèi)管網(wǎng)融資創(chuàng)新的范本。

2013年，中國(guó)石油與泰康資產(chǎn)、國(guó)聯(lián)基金簽署油氣合資合作戰(zhàn)略協(xié)議，引入600億社會(huì)資金成立了中石油管道聯(lián)合公司，運(yùn)營(yíng)5條天然氣管道、5條原油管道和5 條成品油管道。但是，我國(guó)油氣管道行業(yè)相比其他行業(yè)投資回報(bào)率較低，資金周轉(zhuǎn)慢，阻礙了民營(yíng)資本及社會(huì)其他資本的投資意愿。

（3）油氣管輸定價(jià)機(jī)制

油氣管輸定價(jià)直接影響著油氣管道的建設(shè)與發(fā)展， 各國(guó)都有一套科學(xué)、合理的運(yùn)輸和配送費(fèi)率機(jī)制，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家均對(duì)油氣長(zhǎng)距離管道運(yùn)輸費(fèi)率及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行了較為嚴(yán)格的監(jiān)管。我國(guó)管道定價(jià)未能充分兼顧現(xiàn)有國(guó)情和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。以天然氣管道為例，國(guó)內(nèi)新增天然氣資源及陸上管道引進(jìn)資源主要在西部，遠(yuǎn)離東部主要消費(fèi)市場(chǎng)，天然氣運(yùn)輸成本較高。而且，我國(guó)對(duì)油氣管輸費(fèi)的動(dòng)態(tài)管理與調(diào)控機(jī)制缺位，管輸費(fèi)不能隨管輸成本、供求關(guān)系和物價(jià)波動(dòng)等變化進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，管輸企業(yè)運(yùn)營(yíng)承擔(dān)著較大成本壓力。

（4）管道建設(shè)征地用地

管道運(yùn)輸屬于國(guó)家交通運(yùn)輸體系，管道系統(tǒng)是國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)管道建設(shè)項(xiàng)目征地均給予政策支持，并有明確的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)現(xiàn)行管道建設(shè)用地還是按工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地對(duì)待，或者通過(guò)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)估價(jià)，或者由管道企業(yè)與地方政府談判確定征地補(bǔ)償額度，最終以地方政府文件的形式執(zhí)行，一地一價(jià)，缺少統(tǒng)一的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目一般要經(jīng)過(guò)多個(gè)不同行政區(qū)域，各地核準(zhǔn)政策不一致，項(xiàng)目核準(zhǔn)周期長(zhǎng)，管道建設(shè)征地缺乏政策支持與制度保證。

（5）政府監(jiān)管法律法規(guī)

為了實(shí)現(xiàn)政府依法監(jiān)管，企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)，市場(chǎng)參與者公平競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)家、企業(yè)、消費(fèi)者利益有效平衡的行業(yè)目標(biāo)，各國(guó)普遍制定了適應(yīng)本國(guó)國(guó)情的能源法律法規(guī)。例如，美國(guó)的《能源部組織法》、《天然氣政策法》， 英國(guó)的《公用事業(yè)法案》、《天然氣法》等。

這些法律法規(guī)構(gòu)建了完整的監(jiān)管框架，對(duì)政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)、監(jiān)管的實(shí)施做出了明確規(guī)定，為行業(yè)健康有序發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和可靠的制度保障。我國(guó)目前還沒(méi)有一套符合現(xiàn)代監(jiān)管要求的法律程序，政府監(jiān)管體制及法律框架的建設(shè)相對(duì)滯后，傳統(tǒng)的基于行政管理的監(jiān)管方式依然占主導(dǎo)地位，沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)油氣管網(wǎng)的投資、運(yùn)營(yíng)和定價(jià)等進(jìn)行全面監(jiān)管。

（6）確保油氣管網(wǎng)向第三方公平開(kāi)放

美國(guó)、俄羅斯和歐盟都制定了多項(xiàng)法律法規(guī)確保第三方公平獲得管輸服務(wù)，我國(guó)在此方面做出了改革。2014年初，國(guó)家能源局發(fā)布了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法（試行）》，明確油氣管網(wǎng)向第三方公平開(kāi)放，但相關(guān)配套的實(shí)施細(xì)則還未制定，政策的落實(shí)有待進(jìn)一步推進(jìn)。

6.對(duì)我國(guó)油氣管網(wǎng)發(fā)展的建議

我國(guó)自1958年建成第一條輸油管道至今，經(jīng)過(guò)50 多年的發(fā)展，已建成的油氣管道總長(zhǎng)度超過(guò)12萬(wàn)千米， 其中天然氣管道接近7萬(wàn)千米，初步形成“西油東送、北油南運(yùn)、西氣東輸、北氣南下、海氣登陸”的油氣運(yùn)送格局。盡管我國(guó)油氣管網(wǎng)建設(shè)已初具規(guī)模，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，在管網(wǎng)的建設(shè)規(guī)模、干線密度及運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)上仍有較大差距。我國(guó)油氣管輸市場(chǎng)規(guī)模較小，相關(guān)法律法規(guī)不健全，建設(shè)投資風(fēng)險(xiǎn)大，投資回報(bào)率低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還不能滿足需求，油氣管道運(yùn)輸業(yè)尚處于發(fā)展初級(jí)階段。以世界油氣管道運(yùn)輸業(yè)經(jīng)驗(yàn)而論，可以說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)階段采取油氣開(kāi)發(fā)與管道運(yùn)輸一體化發(fā)展的管理模式，符合管道運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展規(guī)律。

（1） 繼續(xù)發(fā)揮國(guó)有石油公司在油氣管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的主導(dǎo)作用

目前，我國(guó)油氣管道運(yùn)輸業(yè)當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)油氣管道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而油氣管道建設(shè)投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、資本回收期長(zhǎng)。在發(fā)現(xiàn)油氣田的情況下，為了盡快將資源轉(zhuǎn)化為利潤(rùn)，油氣勘探開(kāi)發(fā)企業(yè)不但有投資油氣管道建設(shè)的積極性，而且具備承擔(dān)初期投資風(fēng)險(xiǎn)的資金實(shí)力。

建議今后應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮國(guó)有石油公司在油氣管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的主導(dǎo)作用，同時(shí)廣泛調(diào)動(dòng)多元投資主體，建立多種融資平臺(tái)，大力推動(dòng)油氣管網(wǎng)的投資開(kāi)放。一些新建管道可采取多家投資、共建、共管的模式，有條件的管道資產(chǎn)還可單獨(dú)重組上市。當(dāng)前，可考慮在石油公司內(nèi)部對(duì)管網(wǎng)業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立運(yùn)行，成立相對(duì)獨(dú)立的管網(wǎng)公司，并對(duì)第三方公平開(kāi)放。

（2）以國(guó)家為主導(dǎo)統(tǒng)籌規(guī)劃全國(guó)油氣管網(wǎng)

建議制定國(guó)家層面的全國(guó)油氣管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮干線、支線、聯(lián)絡(luò)線組成的各級(jí)管網(wǎng)，提升管網(wǎng)規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，促進(jìn)油氣管網(wǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在規(guī)劃中，考慮到我國(guó)的油氣消費(fèi)需求還未充分滿足，須進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，加快油氣運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)， 尤其是天然氣管網(wǎng)的建設(shè)。

全國(guó)油氣管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃要隨著資源與市場(chǎng)的變化逐年滾動(dòng)調(diào)整，要對(duì)管道建設(shè)具有法規(guī)效力。各石油公司須按照國(guó)家油氣管網(wǎng)規(guī)劃進(jìn)行油氣管道建設(shè)，對(duì)于違反規(guī)劃的管道項(xiàng)目，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)肅查處，加強(qiáng)規(guī)劃的約束力。

（3）加大政府對(duì)管道投資、管輸定價(jià)及土地征用方面的政策支持力度

建議對(duì)管道建設(shè)投資給予稅收等方面的優(yōu)惠政策， 保證管道項(xiàng)目應(yīng)有的投資回報(bào)率，吸引社會(huì)資金流向油氣管道運(yùn)輸行業(yè)。同時(shí)，建立公平合理的管輸價(jià)格定價(jià)機(jī)制、管道運(yùn)價(jià)綜合評(píng)價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制與合理的價(jià)格監(jiān)審制度，定期對(duì)管道經(jīng)營(yíng)者的成本進(jìn)行調(diào)查、核算和審計(jì)， 做到定價(jià)調(diào)價(jià)公平合理，體現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使管道經(jīng)營(yíng)者和各方利益在市場(chǎng)中得到合理平衡。

管道征地是管道建設(shè)的先決性工作，只有從根本上解決管道建設(shè)的用地問(wèn)題，才能保障管道建設(shè)的順利推進(jìn)。建議國(guó)家盡快將管道建設(shè)項(xiàng)目納入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系，對(duì)于各地管道建設(shè)投資項(xiàng)目，統(tǒng)一各省（區(qū)、市） 核準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化核準(zhǔn)手續(xù)，最大限度地給予管道投資建設(shè)便利條件。

（4）完善政府對(duì)油氣管道運(yùn)輸業(yè)的監(jiān)管

建議我國(guó)建立獨(dú)立的油氣管道運(yùn)輸業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)油氣行業(yè)中下游自然壟斷領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和對(duì)油氣企業(yè)健康、安全、環(huán)境（HSE）活動(dòng)的技術(shù)監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以建成中央、省、市的三級(jí)管理模式。同時(shí)盡快建立健全石油天然氣相關(guān)法律，對(duì)油氣上中下游的活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制，補(bǔ)充有關(guān)油氣管道監(jiān)管的法律規(guī)定、實(shí)施細(xì)則與行業(yè)規(guī)范，明確監(jiān)管權(quán)責(zé)以及基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)入框架，油氣管道監(jiān)管機(jī)構(gòu)要依法制定各項(xiàng)監(jiān)管規(guī)則，有效實(shí)施行業(yè)監(jiān)管。為確保油氣管輸基本設(shè)施向第三方開(kāi)放取得實(shí)效，應(yīng)加快制定油氣管網(wǎng)公平開(kāi)放實(shí)施細(xì)則。◢

（原載《國(guó)際石油經(jīng)濟(jì)》，本刊有刪改）

《管道保護(hù)》2015年第4期（總第23期）