葛天明

勞氏集團

目前國內一些省份正在著手制定石油天然氣管道保護地方法規，這就涉及到如何平衡管道設施周邊土地開發利用與公共風險的問題。本文介紹了英國對管道設施周邊開展土地用地規劃的規定和做法，可以為地方立法提供有益借鑒。

1 咨詢距離的提出

生產、儲存和運輸危險化學品設施發生重大事故的可能性并不高，但是一旦發生就會對設施周圍居住的第三方公眾產生毀滅性的打擊。1973年發生在英國傅立克斯鎮的尼龍廠爆炸，2000年荷蘭的恩斯赫德煙花倉庫爆炸和2005年邦斯菲爾德油庫的溢油及火災爆炸，均對周邊的公眾建筑物設施造成了嚴重的破壞。英國安全健康執行局（HSE）在1972年首次向土地規劃部門提供土地規劃的咨詢建議，1996年發布的《塞韋索II，Seveso II》（96/82/EC，2015年6月1日升版為《塞韋索III，Seveso III》）將英國經驗向整個歐盟地區推廣。其首要目的是希望通過有效控制危險化學品設施周邊居住人員的密度增長，來減輕發生重大事故的后果。

HSE在運輸危險化學品的管道周圍設定一個“咨詢距離”（Consulting distance，CD），該距離通過風險評估和重大事故的影響評估來確定。“咨詢距離”是一個基于目前科學認知水平和工業發展程度而確定的距離，隨著知識的更新和工業的發展，該距離也會進行更新。

土地規劃部門在進行土地規劃時具有法定義務向HSE咨詢距離問題和對土地開發方案的建議。HSE將從重大事故風險的角度對規劃許可給出“建議反對”或“不建議反對”的結論。土地規劃部門必須在開展土地規劃和批準建設用地申請時考慮HSE的建議。

2 HSE的法律職責

HSE在土地規劃方面的法律職責來源于《塞韋索III，Seveso III》在英國落地后的《規劃法》和其他相關法規，包括兩個方面。

2.1 管道設施建設用地建議

《規劃法》中明確運輸危險化學品的管道建設需要獲得當地危險物品監管局（HSA）的許可（一般是當地的土地規劃部門），同時HSE是《規劃法》要求的所有危險化學品設施用地申請的咨詢部門。

HSE的主要職責是：

（1）考慮管道建設對于鄰近公眾的危害和風險，并基于此給予危險物品監管局（土地規劃部門）批準或拒絕管道建設用地申請的建議。

（2）HSE可以在符合性要求的基礎上，提出進一步降低風險的要求，并指明某些具體的要求是批準申請的先決條件。

（3）危險物品監管局（土地規劃部門）必須通知HSE哪些申請最終被批準，并提供詳細的用地規劃和設施條件。

2.2 管道周邊設施建設用地建議

HSE收到土地規劃部門最終批準的用地申請后，會開展詳細的風險評估，在管道兩側確定“咨詢距離”，這包括三個區域或三個風險等高線，如圖1所示。

HSE會將最終確定的“咨詢距離”通知土地規劃部門，所有涉及“咨詢距離”之內的建設用地申請（特別是可能增加區域內人口密度的建設用地申請），土地規劃部門都必須向HSE進行咨詢。

HSE會根據管道風險的嚴重程度對建設用地申請給出“建議反對”或“不建議反對”的建議，土地規劃部門將在批準評估中考慮該建議。

HSE在建設用地審批過程中僅承擔顧問角色，無權拒絕任何一項建設用地申請，只是在某一類特定的建設用地申請獲得批準前介入，但也僅作為顧問給出建議。土地規劃部門最終可能沒有接受HSE“建議反對”而批準某項用地申請，HSE也不會進一步提出復核要求。除非在某些特殊的情形下，HSE認為該建設項目的風險足夠高，將可以要求國務大臣介入以重新考慮該用地申請（稱為“call in”）。

3 管道設施周邊土地開發方案的評估

3.1 評估原則

HSE評估管道設施周邊土地開發方案的主要原則包括：

（1）基于風險的方法，既考慮事故的可能性也考慮事故的后果。

（2）風險指考慮所有可能的安全控制措施后的殘余風險。

（3）開發方案的規模和發展內容；可能受影響公眾對風險的承受能力和應急救援的難易程度。例如學校和醫院會比輕工業設施更加敏感，因此評估會更加謹慎。

（4）單次事故可能造成的人員傷亡數量。

3.2 評估步驟

3.2.1 確定土地開發類別

具體的土地開發方案包括不同的開發類別，將被識別并單獨開展評估。不同地點的獨立設施或建筑，如果確定屬于同一開發類別，應累積確定敏感性水平及最終建議。例如某個開發方案包括商店、電影院和圖書館，都屬于“室內公共用途”設施，其面積和可能暴露人數將被累積后進行評估。如果該獨立設施或建筑在“咨詢距離”之外，將不會累積。

3.2.2 開發方案的類別

土地開發方案分為四個類別，包括：

（1）公眾人員正常工作設施和停車廠。

（2）一般公共功能設施（居住和其他活動），具體分為：①居住類別；②酒店、旅館和其他旅行居住類別；③室內公共用途類別；④室外公共用途類別。

（3）敏感類人群（孩童、老人、病人或行動受阻等）使用的設施，具體分為：①提供教育和居住功能的設施；②監獄、拘留所。

（4）大型敏感類人群使用的設施，具體分為：①提供居住功能的設施；②大型室外公共功能設施。

3.2.3 評估土地開發方案

HSE對于每一個識別的土地開發類別分別進行評估，評估時需考慮敏感性水平及開發方案所處于的區域，即內部、中部還是外部區域。開發方案任一開發類別被判定為“建議反對”，整體土地開發方案也將被判定為“建議反對”。

基于不同的敏感性水平和開發方案所處的區域，HSE的建議矩陣見表1。

敏感性水平的確定主要考慮兩個參數：

（1）開發方案中引入的人員數量及敏感程度（即敏感類人群比例，如孩童、老人、病人等）。

（2）開發方案的規模。

HSE對于每一類土地開發給出了具體的示例、不同開發規模的敏感性水平和判斷的方法，典型的敏感性水平舉例如下：

◎敏感性水平1級，例如工廠。

◎敏感性水平2級，例如住宅。

◎敏感性水平3級，例如老年公寓、高中。

◎敏感性水平4級，例如大型醫院，足球場館。

3.3 技術手段

HSE基于上述方法開發了網絡評估平臺，土地規劃部門在接到申請后可以登錄該平臺進行評估，以確定該方案是否進入某管道設施的“咨詢距離”，如圖2所示。

該網絡平臺也面向土地開發者開放，土地開發者可以在申請前確認土地開發方案是否進入了某個危險化學品設施的“咨詢距離”，也可以邀請HSE對土地開放方案進行預先評估。

3.4 涉及危險化學品建設用地的評估

對于生產、儲存和運輸危險化學品的設施用地申請，包括管道建設用地不接受通過網絡平臺咨詢和評估，HSE檢驗員會對具體的設施進行評估，對可能的后果進行分析以確定風險是否可接受，并劃分該設施三個區域的距離。

4 管道設施“咨詢距離”的確定

HSE采用基于風險的方式對管道設施開展詳細的量化風險分析，通過定量風險分析的結果確定三個不同風險區域的距離。風險采用“危險劑量”的概念，單位“危險劑量”指可能造成：

◎所有人的潛在影響或威脅。

◎大量的人員需要醫護治療。

◎部分人員需要住院治療。

◎少量死亡（大約1%）。

內部、中部及外部區域的量化風險水平分別為：

內部區域邊界為10 cpm （chance permillion, 每百萬）個人風險等高線內，即1x10 -5/年的可能性承受單位“危險劑量”。

中部區域邊界為1 cpm （chance permillion, 每百萬）個人風險等高線內，即1x10 -6/年的可能性承受單位“危險劑量”。

外部區域邊界為0.3 cpm （chance permillion, 每百萬）個人風險等高線內，即3x10-7/年的可能性承受單位“危險劑量”。

英國標準協會出版了《陸地鋼制管道-管道周邊土地開發方案的風險評估導則》，應用該方法對于不同的管道設施可以確定不同的“咨詢距離”。

參考文獻：

[1]HSE土地使用規劃辦法 [R]. 英國：健康安全執行局（HSE）， 2014

[2]PD 8010: Part 3, Steel pipelines on land – Guide to the application of pipeline risk assessment to proposed developments in the vicinity of major accident hazard pipelines containing flammables – Supplement to PD 8010-1:2004[S]. London: BSI, 2013

作者：葛天明，勞氏船級社中國區咨詢業務副總經理。

《管道保護》2016年第6期（總第31期）