趙世恒

遼寧省石油管道協會秘書長

十一屆全國人大常委會第十五次會議于2010年6月25日通過的管道保護法，在認真總結石油天然氣管道保護條例實施經驗的基礎上，將保護石油天然氣管道安全的基本制度上升為法律，進一步強化了管道企業保證管道安全的義務和責任，針對存在問題提出了安全保護措施，對危害管道安全行為的法律責任作了明確規定。

管道保護法對保護管道安全運行起到了重要的推動作用，但在法律實踐、政府依法行政等方面暴露出一些問題，本文僅就政府依法行政與企業合規管理進行一些粗淺探討。

一、關于監管體系問題

管道保護法第一章“總則”之第4條規定：“國務院能源部門依照本法規定主管全國管道保護工作”。第5條規定：“省、自治區、直轄市人民政府能源主管部門和設區的市級、縣級人民政府指定的部門，依照本法規定主管本行政區域的管道保護工作”。從以上規定可以看出，國家和省級監管都是由能源部門負責，但是設區的市級、縣級行政區劃則是由政府指定部門負責，所以形成了各個地方執法部門不統一的局面。當前，設區市及以下的政府部門大多未明確管道保護主管部門，致使管道企業必須協調地方政府多個部門才能做好管道保護的相關工作。

我們認為，在法條中應明確指定各級監管部門，以便建立完善的監管體系。且指定的部門應該具有執法權力，承擔起本行政區域內的管道保護工作重任。

二、關于規劃銜接問題

隨著我國經濟發展速度的加快，各地調整規劃的頻率較高，地方政府在總體規劃中未能及時將管道規劃納入其中，地方國土資源規劃布局中此問題尤其突出， 經常出現地方規劃與已建管道存在沖突的現象。目前， 中石油管道建設規劃是由規劃計劃部將規劃材料同時報給國家與省、直轄市發改委審批備案，省、直轄市政府審批通過后將其納入當地發展規劃。各省、直轄市認可后，中石油選擇管道設計院開始進行具體選線工作。

有效處理規劃銜接問題，需要政府與企業共同來完成，我們認為：

（一）新建管道在規劃設計中，具體選線時應跟地方政府規劃、土地、鐵路、公路等各個部門規劃進行協調，充分溝通，與已有建（構）筑物有沖突的應盡量避開。由于地方出臺新的規劃，建設新功能區，與已有管道發生沖突的，縣級以上人民政府管道保護主管部門出面協商處理。

（二）按管道保護法規定，管道企業應該及時將管道竣工測量圖報管道所在地縣級主管管道的部門備案， 管道保護部門應迅速將材料分送本級政府規劃、建設、國土、交通、水利等部門。

（三）城鄉規劃報送審批前，編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求管道主管部門和管道企業的意見。

（四）由于管道企業在政府規劃銜接問題上處于弱勢，縣級管道主管部門應該承擔起相關的責任。

三、關于相遇相交關系處理

管道工程實踐中容易發生爭議的穿跨越費用問題， 特別是穿越鐵路、公路時，對方常常提出高額的穿越費用，其中不僅包括安全措施的施工費用，還包括了“土地使用費”。對此，應該統一補償標準。

四、關于清理違章占壓問題

由于歷史原因，管道保護法頒布實施前已經形成的違章占壓，清理難度較大，尤其是油氣田外輸管網。為此，提出以下建議：

（一）縣級管道保護主管部門聯合管道企業，共同制定清理違章占壓實施辦法，解決好管道沿線拆遷補償問題，嚴格執行各省市區集體土地房屋拆遷補償辦法。

（二）對違法修建的建筑物、構筑物或者其他設施限期拆除。逾期未拆除的，由縣級以上地方人民政府管道保護主管部門組織拆除，所需費用由違法行為人承擔。

五、關于第三方施工管理

管道保護法第三十五條規定，進行下列施工作業， 施工單位應向管道所在地縣級人民政府主管部門申請， 縣級人民政府應當組織施工單位與管道企業協調確定施工作業方案，并簽訂安全防護協議。建筑法第四十二條規定，可能損壞道路、管線、電力、郵電通訊等公共設施的，建設單位應當按照國家有關規定辦理申請批準手續。

隨著我國經濟的飛速發展，管道沿線施工日益增多，給管道保護工作帶來了巨大挑戰，發生了較多的損害管道的案例。目前，管道企業在進行第三方施工管理上，均實行企業審批、政府備案模式。針對第三方施工管理問題，是否應該：

（一）明確第三方施工定義，即是指在管道線路及其附屬設施周邊，第三方從事外力和其它設備在通過或挖掘等過程中存在危及管道及其附屬設施安全的行為。對于管道企業委托其它方所做的管道檢測、地質災害治理、標識樁維護等，不納入第三方施工管理。

（二）由于管道企業是管道保護的第一責任人，建議小型施工采用管道企業審批，政府備案模式，大型施工實行政府審批模式。

六、關于補償和賠償問題

建議國家發改委聯合林業、農業、財政、稅務等各部委，出臺管道建設用地土地補償辦法和管道運行期間土地賠償辦法。

七、關于法律責任

管道保護法第五章“法律責任”中對危害管道保護的內外部行為所應承擔的法律責任做了比較全面的規定：屬于違反治安管理規定的，由公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。但對尚不構成治安處罰和犯罪而給管道造成潛在危害的行為（如管道占壓）的規定并不具體。我們希望法律中能夠增加由政府管道保護主管部門牽頭統一協調處理相關事宜的規定，改變企業在處理此類問題時作為一般民事主體在權限和方式手段等方面的弱勢。

另外，還有“管道建設與其他建（構）筑物保護距離”，“管道企業應定期對管道進行檢測、維修，確保其處于良好狀態”等等，就不一一贅述了。

《管道保護》2015年第5期（總第24期）