姜長壽

2014年，青島東黃輸油管道因原油泄漏發生爆炸，致使63人不幸遇難、 156人受傷，直接經濟損失達7.5億多元（圖 1）。

圖 1 青島“11·22”管道爆炸事故影響區域

1 必要性和緊迫性

目前，我國油氣管道總里程已達到12.5萬公里，基本形成原油、成品油、天然氣輸送主干管道及區域網絡等基礎設施和西北、東北、西南、沿海四大資源進口通道。在油氣管道輸送服務于全面建成小康社會和惠及億萬民眾生產生活的同時，管道沿線城鎮人口密集型高后果區的大量增加，給管道周邊公共安全帶來了很大風險。

青島“11·22”事故之所以慘重，與爆炸位置處于人口密集型高后果區有著直接的關系。

近年來，隨著城鄉經濟的快速發展，許多原來在郊區的管道逐漸被居民區、學校等包圍，形成了許多人口密集型高后果區。由此引發的市政規劃與管道矛盾以及公共安全、環境安全問題正日趨復雜。加強高后果區風險管控，已成為當前管道安全保護中的重中之重。

借鑒國外實施完整性管理的立法經驗，總結管道保護法實施以來各級政府和管道企業的成功實踐，認真貫徹《國務院安委會辦公室關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》,加快推進完整性管理法律制度建設，用法治的思維破解高后果區管理的難題，是一項非常必要和緊迫的任務。

2 事故是一面鏡子

青島“11·22”特大安全責任事故折射出管道高后果區風險管控缺陷主要表現在規劃混亂、隱患失察、救援不力三個方面。

2.1 規劃混亂問題

東黃輸油管道投產初期，周邊區域人煙稀少，隨著城市化進程加快中，由于規劃審批把關不嚴，致使事故發生區域輸油管道緊鄰城區道路，危險化學品企業、油氣管道與居民區、學校等近距離或交叉布置，形成人口密集型高后果區與高風險安全隱患。

在與管道交叉的市政排水明渠改為暗渠工程時，未能作為單獨市政工程規劃予以重視，未與管道企業溝通協商和采取保護措施。

管道在排水暗渠內懸空架設的工程設計，存在海水倒灌加劇管道腐蝕和原油泄漏進入排水暗渠的風險，且不利于日常維護和維搶修的缺陷。

2.2重大隱患失察

事發當年東黃輸油管道已運行27年，處于失效浴盆曲線的事故高發期，但地方與管道企業疏于管線高后果區段風險管理，多次安全檢查始終未發現事故段管道嚴重腐蝕減薄、排水暗渠形成密閉空間等重大隱患。

管道企業未對已確定事故段管道防腐層大修等問題及時跟進，管道巡護、搶維修制度針對性與操作性不強。

相關部門未把處于高后果區高風險管段作為監督檢查的重點，未督促企業落實管道改建計劃和完善應急預案，對在排水暗渠上違章搭建臨時工棚隱患失察，導致事故傷亡擴大。

2.3 應急救援不力

管道泄漏之后未能在第一時間內及時疏散處于人口密集高后果區段的群眾，導致群死群傷事件發生。

事發當時地方政府未及時提升應急預案響應級別，現場指揮協調應急救援不力，未及時采取通知和疏散群眾，也未能發現和制止企業現場應急處置人員違規違章操作等問題。

管道企業對事故風險評估出現嚴重錯誤，未按要求及時全面報告泄漏量、泄漏油品等信息，應急救援人員對自己的職責和應對措施不熟悉，現場處置人員未對泄漏區域實施有效警戒和圍擋，盲目動用非防爆設備進行作業，嚴重違規違章。

上述問題表明，盡管輸油管道的延伸，有力促進了地方石化等產業與城市化發展，但由于市政規劃混亂與管理缺失，結果形成了輸油管道與市政排水、道路管線相交的局面，周邊則分布了化工企業和人口密集區域等高后果區，致使當地居民事實上居住于“火藥桶”之上，是最終導致這次事故災難性后果的重要原因。

3 建立高后果區管理制度建議

高后果區管理制度建設包括建立責任清單、完善法規標準、加強階段管理、完善應急機制、拓寬參與渠道、明晰法律責任等內容。

3.1 建立責任清單

建立包括地方政府、主管部門、相關部門和管道企業等方面對高后果區風險有效管控的責任清單。

地方政府通過健全管道監管機構，督查、考核有關部門、下級政府和管道企業開展管道保護工作與推行完整性管理，落實屬地管理責任。

主管部門履行指導、監督管道企業推行管道完整性管理，開展公眾宣傳培訓，加強行政執法工作的行業管理責任。

國土、城建、交通、水利等部門履行城鄉等規劃與管道規劃銜接，管道周邊建設項目審批及與管道保持法規規定的保護距離，防范地區等級升級和新增高后果區的部門管理責任。

管道企業履行管道全生命周期實施完整性管理的主體責任，采取“三防”措施，規避、消減高后果區風險和隱患。

3.2 完善法規標準

完善相關法規標準，包括修訂管道工程設計規范等，完善規劃設計階段對高后果區識別與避讓等內容，制定管道規劃與城鎮規劃銜接設防標準、管道安全距離標準，提高相關標準的體系化、協同性水平。建議在修訂管道保護法時明確在管道中心線兩側設立管道保護帶和安全咨詢區，避免新增高后果區。

3.3 加強階段管理

高后果區管理涵蓋管道全生命周期，重點加強規劃、建設、運營等階段的風險防控。

規劃期管理。在管道和其他專項規劃編制中，要按照“公共安全第一、環境保護第一”的原則，提高規劃的科學性、協調性和安全性，合理設置安全容量，防范實施中形成過多的人口密集型、環境敏感型等高后果、高風險區段。在規劃審核中，要把符合公共安全強制性要求放在第一位，實行審核責任制，嚴禁在管道周邊設置人口密集型建筑物和易燃易爆物品生產、經營、儲存場所。在規劃公示中，要向社會公眾講明高后果區風險防控要求，強化公共安全社會監督。在管道規劃與地方城鄉規劃的銜接中，重點防范人口密集場所等公共設施逐漸逼近管道，重點預防與其他線性工程產生大量交叉相遇工程等。新編制城鄉規劃及各專項規劃中，要充分考慮安全因素，重點關注與已有管道發展規劃相協調，并保持合理的保護距離等。

建設期管理，重點做好管道路由多方案比選，選線方案要避開城鄉規劃區和高后果區，受條件限制難以避開的應事先采取增加壁厚、套管、埋深等加強措施。施工中重點做好材質采購、焊接和水工保護等方面質量的提升。

運行期管理,重點做好周期性（至少每18個月開展一次）的高后果區識別，重點監測安全風險較大的高后果區和場所，定期開展管道內外檢測和缺陷及時修復工作，重點預防第三方施工挖掘損壞管道事件發生，督促地方加強第三方項目的規劃許可和施工許可管理，重點關注其他項目與管道相交相遇可能形成密閉空間、或形成人口密集型高后果區等風險，重點走訪協調管道沿線政府有關部門，及時掌握建設施工信息等。

3.4 完善應急機制

制定區域管道事故應急預案，將管道事故應急處置納入區域生產安全事故、環境事故應急處置預案，開展公共安全應急宣傳，組織開展區域應急救援聯演練，提高事故現場指揮、通訊和應急救援處置能力。

管道企業推行“一風險源一預案”制度，按照高后果區風險類型，做到“一區一案”，且與區域應急預案相銜接，做好風險告知、公眾宣傳、逃生培訓和撤離通道布設，并定期演練和評估。

3.5 拓寬參與渠道

制定實施高后果區社會公眾安全宣傳教育計劃。

設立管道保護統一呼叫電話，向社會提供高后果區段風險防范投訴舉報、事故報告、信息咨詢等服務平臺。

設立獎勵制度，對發現違法挖掘行為、地質災害報警者，或在管道保護工作中成績顯著者，給予表彰獎勵。

成立地下聯盟或管道保護社會組織，發揮其在法律宣傳、制度設計、標準編寫、企業評價和社會監督中的積極作用。

3.6 明晰法律責任

明確管道企業未開展管道高后果區識別，或者疏于對高后果區段管理，對第三方施工未采取保護措施，或者未盡到監護責任，致使發生管道安全事故的法律責任。

加大對管道保護區域內違法施工等行為的處罰力度。

明確政府部門在規劃許可、項目審批、日常監管、隱患整治、應急救援中對高后果區管理失職的法律責任。

4 結束語

前事不忘，后事之師。汲取青島“11·22”事故的沉痛教訓，高度重視城市規劃與管道規劃沖突矛盾導致高后果區形成危及公共安全問題，加快高后果區完整性管理法律制度建設，推動構筑風險防控和隱患整治雙重機制，夯實遏制重特大事故和保障公共安全的基礎，已到了非常緊迫、刻不容緩的時刻了。

參考文獻：

[1]董紹華.完整性管理技術與實踐[M]. 北京:中國石化出版社，2015

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[4]姚  偉:落實五部委文件要求，精確推進管道完整性管理[J]. 管道保護,2017,32（1）：4-6.

作者：姜長壽，男，1951年生，高級工程師，現任甘肅省管道保護協會副秘書長。

《管道保護》2018年第4期（總第41期）