劉波 王蕩 王林 任向輝

中國石油管道西安輸油氣分公司

摘 要： 管道是線性工程，管道保衛工作要通過與管道沿線政府、企業、個人等相關方的溝通協調來解決管道與周邊土地矛盾問題。經過實踐總結提出管道 “大地主”概念，拓寬管道保衛宣傳對象，優化風險預控措施，建立共商共治機制，有效規避管道面臨的各類外部風險。

關鍵詞： 大地主； 管道保衛； 精準宣傳； 風險預控； 共商共治機制

近年來，隨著長輸油氣管道沿線城鄉建設步伐加快，經濟建設、城市發展與管道保護之間的矛盾日益尖銳和復雜，管道面臨的打孔盜油（氣）、爆恐襲擊等安保形勢嚴峻。管道與鐵路、公路、市政管網、河道防洪改造、移民新村、扶貧項目等工程存在大量交匯，大宗土地流轉后產生的現代化大型農牧業項目和工業園區建設對管道形成的圈占或與管道的相遇關系極其復雜，使得管道被違章占壓、第三方損傷的風險不斷加大。根據國家安全監管總局等八部門《關于加強油氣輸送管道途經人員密集場所高后果區安全管理工作的通知》精神，需要管道企業進一步加強管道安全保衛工作，保障管道安全運行。

1 油氣管道保衛工作存在的不足

（1）管道精準宣傳對象較為單一。目前，各管道運營企業對管道沿線土地產權人或使用人的信息登記和精準入戶宣傳的認知已經普遍形成，一對一精準宣傳也已經逐步開展，但是對管道“大地主”的概念并不清晰，更沒有針對管道“大地主” 開展系統性一對一精準宣傳，從而導致管道精準宣傳對象較為單一，宣傳的深度和廣度不夠。

（2）管道保護和安全意識淡薄。針對管道“大地主”一對一精準宣傳的缺失導致管道沿線相關方對《石油天然氣管道保護法》認知層次不夠，安全意識和責任意識淡薄，沒有形成提前溝通和風險預控機制，客觀上增加了管道被侵占、被損壞的風險。

2 “大地主”概念在管道保衛工作中的應用

2.1 “大地主”的定義

從傳統意義上講，管道企業通常把管道沿線的通過國家土地確權而獲得土地所有權、土地使用權或者他項權利的，并且主要從事農耕、畜牧、養殖等作業的自然人等稱之為管道上方的土地產權人、管理人或使用人，即管道上方依法使用土地從事農牧業的自然人。實際上管道上方土地的產權人、管理人或使用人并不完全是自然人，而土地的使用方式也不完全是農牧業等產業。如管道穿越自然保護區、森林、河流、沖溝、公路、鐵路、工業園區、荒地等土地，是完全有別于自然人用來從事農牧業的土地。因此，我們把管道上方依法使用土地從事農牧業的自然人，以及管道沿線自然保護區、森林、河流、沖溝、公路、鐵路、工業園區、荒地等土地的產權人、管理人或者使用人統稱為“大地主”。“大地主”是管道上方傳統意義上土地產權人或使用人的延伸，由國家、各級人民政府或者相關部門，村鎮集體、單位和一般自然人組成，“體量”更大，主體更寬泛。簡而言之，就是把管道上方每一寸土地的產權人、管理人或者使用人統稱為“大地主”。

2.2 “大地主”概念的應用案例

2018年以來，西安輸油氣分公司開展“強基礎、促提升”管道管理專項攻堅行動，其中有一項重要的工作就是建立管道沿線“大地主”信息庫并開展一對一精準宣傳。

（1）建立管道沿線“大地主”信息庫。第一階段主要統計管道沿線一般土地產權人、管理人或使用人信息；第二階段主要對管道穿越自然保護區、森林、河流、沖溝、公路、鐵路、工業園區、荒地等土地的產權或管理單位及聯系方式進行確認，將收集到的信息統一建立臺賬并每年更新一次。以管道穿越公路為例：如管道穿越高速公路，則將穿越段高速公路的產權單位細化到某某高速公司某某管理段；如管道穿越國道或省道，則將穿越段國道或省道的產權單位細化到某某市交通運輸局或公路局；如管道穿越縣級及以下等級公路，則將穿越段公路的產權單位細化到某某縣交通運輸局或公路局。以此類推，其他類型的土地產權或管理單位信息收集參照公路執行。

（2）對照管道沿線“大地主” 開展一對一精準宣傳。針對管道上方“大地主”開展宣傳和警示告知原則上每年不少于1次，對違章占壓高風險段、第三方施工頻發段、打孔盜油重點段、人口密集區等部位的“大地主”根據實際情況適時開展一對一精準宣傳。2018年7月，西安輸油氣分公司已經對所轄蘭鄭長成品油管道陜西段全面開展“大地主”信息收集工作，接下來將有計劃開展一對一精準宣傳工作。

3 “大地主”概念的實踐意義

（1）蘭鄭長成品油管道管徑大、壓力高、里程長、沿線社會環境復雜多元，日常運營管理難度較大。 2009年投產以來，西安輸油氣分公司在管道保護宣傳方面，從粗放型逐步向精準化邁進。尤其是管道“大地主”概念的提出和實踐應用，將管道精準化宣傳的實施對象從單純從事農、牧、畜產業的自然人拓展到管道上方所有類型土地的產權或管理主體。將管道企業精準宣傳水平提到了更高層次，從而促進管道企業更好地履行管道保衛工作主體責任。

（2）有效落實“防治結合、以防為主、專群結合、依靠群眾”的工作原則。管道運營企業是沒有圍墻的企業，管理的是線性工程，管道沿線人的不安全行為往往是誘發侵占、損壞管道的主要因素，而且防范和管控的難度很大。因此，采取有效的前期預防措施比事后治理更有必要。“大地主”概念的提出，一方面可將管道企業精準宣傳對象擴寬找準，另一方面可提前做好管道安全風險預控措施。

（3）推動管道企業與沿線各級政府、企業、公民等相關方建立共商共治的管道保衛長效機制。管道保護是一項系統工程，不僅安全風險較大，更涉及到多方利益。因此，建立政府、企業、公民等多方參與的共商共治機制尤為重要。共商共治機制既要求企業全面履行管道保護主體責任，同時也需要政府加強組織領導、部門協調配合、廣大公民主動參與，只有多方協作才是管道保衛的最佳方式。管道“大地主”概念從提出到應用實踐，其核心目的就是建立共商共治的管道保衛長效機制，讓管道運營企業與沿線所有的相關方聯動暢通，提前預防，從最大程度上消減管道面臨的各類外部風險。

作者：劉波，男，現任中國石油管道西安輸油氣分公司副經理，主要從事管道管理工作。