——以《石油天然氣管道保護(hù)法》第三十條切入

陶青德

中共甘肅省委黨校

幾乎所有的專家和實(shí)務(wù)工作者都認(rèn)為，管道安全核心保護(hù)帶是依據(jù)《石油天然氣管道保護(hù)法》第三十條在管道中心線兩側(cè)劃定確定寬度的帶狀區(qū)域。在筆者看來，這種觀點(diǎn)存在嚴(yán)重問題。

管道安全核心保護(hù)帶是以管體為中心、以管道財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為半徑的保護(hù)管道財(cái)產(chǎn)安全的管道安全中心區(qū)域帶（圖 1），其法律義務(wù)都是法定義務(wù)，其保護(hù)法益是管道財(cái)產(chǎn)安全。分為兩個(gè)層次：一是管道企業(yè)所承擔(dān)的管道質(zhì)量義務(wù)，實(shí)質(zhì)上是管道財(cái)產(chǎn)所有權(quán)本身所負(fù)擔(dān)的法定義務(wù)。二是管道基于不動產(chǎn)相鄰關(guān)系而施加于管道毗鄰不動產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的合理限制或負(fù)擔(dān)，實(shí)質(zhì)上是基于民法的不動產(chǎn)相鄰關(guān)系的管道所有權(quán)權(quán)能在管道毗鄰不動產(chǎn)上的合理延伸。

首先，管道是管道安全核心保護(hù)帶的中心部分。“所有權(quán)不得濫用”是現(xiàn)代物權(quán)法的一項(xiàng)重要原則，管運(yùn)石油和天然氣是國家安全所系的戰(zhàn)略能源，但具有易燃易爆高度危險(xiǎn)性，所以要求管道所有權(quán)承擔(dān)嚴(yán)苛的法定義務(wù)也在情理之中。這種義務(wù)從管道建設(shè)直至管道物權(quán)消滅，與管道所有權(quán)相始終。管道質(zhì)量義務(wù)是管道所有權(quán)負(fù)擔(dān)的最基本的管道安全義務(wù)，是保持管道完整、完好的重要“法相”，其客體是管道本體（包括管壁、涂層、防腐層和管道內(nèi)部空間）、管道附屬設(shè)施、管道輔助設(shè)施①等，是管道安全核心保護(hù)帶的當(dāng)然組成部分。管道所有權(quán)和管道質(zhì)量義務(wù)統(tǒng)一于管道“本體”，是沿管體上下、左右直徑構(gòu)成的立體空間區(qū)域，并不僅限于圓柱形的管體（圖 1“管道”部分）。除了管道所有權(quán)人，其他任何組織、自然人不得實(shí)施以管道為對象的作業(yè)活動。

其次，管體上下、左右管道所有權(quán)權(quán)能所能及的管道安全核心保護(hù)帶區(qū)域是管道“相鄰權(quán)”區(qū)域帶或管道毗鄰不動產(chǎn)“相鄰義務(wù)”區(qū)域帶，又可稱為管道外側(cè)立體空間區(qū)域帶（圖 1管道 “相鄰權(quán)”區(qū)域）。管道不同于公路、鐵路等，它主要不是利用“平面”空間運(yùn)輸[1]，而是用管內(nèi)立體空間運(yùn)輸，更何況石油、天然氣都是易燃易爆的高危化學(xué)品，因此管道安全核心保護(hù)帶是以管體為中心的管道上下、左右四邊一定距離范圍的立體空間區(qū)域。管道外側(cè)立體空間區(qū)域帶是管道所有權(quán)基于管道的財(cái)產(chǎn)屬性（特別是管運(yùn)物品的物性）、管道與管道毗鄰不動產(chǎn)相鄰關(guān)系而合理延伸到管道毗鄰不動產(chǎn)上的空間區(qū)域[2]。管道所有權(quán)合理延伸到管道毗鄰不動產(chǎn)的“相鄰權(quán)”，換一個(gè)角度看，就是管道施加于管道毗鄰不動產(chǎn)的合理負(fù)擔(dān)或義務(wù)，它們一起構(gòu)成管道所有權(quán)“延伸”部分的“兩面”。依《物權(quán)法》第八十四條之規(guī)定，管道所有權(quán)在管道毗鄰不動產(chǎn)上“合理延伸”部分也是保持管道所有權(quán)完整性的法定組成部分，與管道所有權(quán)保護(hù)的法益相同——管道財(cái)產(chǎn)安全。這樣一來，管道所有權(quán)基于管道與管道毗鄰不動產(chǎn)相鄰關(guān)系施加于管道毗鄰不動產(chǎn)義務(wù)和管道質(zhì)量義務(wù)的客體相同、主體相同、性質(zhì)相同（都是法定義務(wù)），形式上是管道質(zhì)量義務(wù)向管道毗鄰不動產(chǎn)的延伸。因此，管道外側(cè)立體空間區(qū)域帶是沿著管道質(zhì)量義務(wù)→管道毗鄰不動產(chǎn)所負(fù)擔(dān)的管道所有權(quán)義務(wù)鏈條由管道向管道上下、左右四邊合理外推的區(qū)域，是管道安全核心保護(hù)帶的自然延伸部分，是管道“相鄰權(quán)”和管道毗鄰不動產(chǎn)“相鄰義務(wù)”的統(tǒng)一。管道通行帶位于管道左右兩側(cè)，是基于管道與管道毗鄰不動產(chǎn)相鄰關(guān)系的管道“相鄰權(quán)”區(qū)域，是管道外側(cè)立體空間區(qū)域帶的當(dāng)然組成部分。管道外側(cè)立體空間區(qū)域原則上禁止從事任何可能危及管道安全和影響管道維護(hù)的作業(yè)活動，管道所有人取得管道穿經(jīng)地土地使用權(quán)的——如管道于地表通過或修建管道加壓、輸油、輸氣等站庫和水防、管堤、管橋等附屬設(shè)施都需要取得占用土地的土地使用權(quán)，高架管道的輔助設(shè)施占用土地也需要取得占用地塊的土地使用權(quán)——該方土地當(dāng)然屬于管道安全核心保護(hù)帶的組成部分，管道所有人擁有對該區(qū)域的完全支配權(quán)。但是，是否屬于管道所有權(quán)的客體，并不是成為管道安全核心帶組成部分的必備條件，盡管管道企業(yè)沒有依法取得穿經(jīng)地管道周圍向四側(cè)延伸一定空間范圍的土地使用權(quán)或空間利用權(quán)，但并不妨礙自管道建成投入使用后成為法定的管道安全核心保護(hù)帶的組成部分，因?yàn)楣艿腊踩�核心保護(hù)帶的設(shè)定，根本上取決于管道安全的客觀要求和管運(yùn)物品的物性。

再者，管道安全核心保護(hù)帶是高度危險(xiǎn)區(qū)域，原則上禁止管道毗鄰不動產(chǎn)人利用其不動產(chǎn)的任何作業(yè)行為，禁止除管道維護(hù)、維修、搶險(xiǎn)、巡檢以外的一切非管道作業(yè)活動，特別是取土、采石、挖掘、用火、排放腐蝕性物質(zhì)、埋設(shè)電纜電線、設(shè)置安全或避雷接地體、使用重型機(jī)械工具、堆放重物、在管道上方地表行駛機(jī)動車輛和挖塘、挖渠、修建養(yǎng)殖場、修建曬場、建房等建造和修建地上建筑物或構(gòu)筑物等。限制作業(yè)的情形很少，只有經(jīng)管道企業(yè)同意、確定不會危及管道安全或者有利于管道維護(hù)的情況下，管道毗鄰地不動產(chǎn)占有人才可有條件地利用“自己”的不動產(chǎn)，如土地承包經(jīng)營戶在管道核心保護(hù)帶的自己的承包經(jīng)營地上種植小麥、蕎麥、豌豆等淺根農(nóng)作物或培植草皮等；管道企業(yè)不同意的，管道企業(yè)要與管道毗鄰不動產(chǎn)占有人“約定”管道占用地地役權(quán)或管道典權(quán)契約。按照《石油天然氣管道保護(hù)法》第三十條規(guī)定之情形，管道企業(yè)取得管道穿經(jīng)地土地使用權(quán)的，可以與管道毗鄰地占有人約定管道占用地地役權(quán)；若未取得管道穿經(jīng)地土地使用權(quán)的，顯然不能約定“地役權(quán)”（因?yàn)闆]有“需役地”），也不是管道所有權(quán)區(qū)域，此時(shí)管道毗鄰地不動產(chǎn)對管道的“負(fù)擔(dān)”顯然已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了管道所有權(quán)“合理延伸”的范圍，那么，管道企業(yè)享有的又是什么權(quán)利呢？是管道典權(quán)②。這便是《石油天然氣管道保護(hù)法》第三十條和其他學(xué)界、業(yè)界普遍所謂的“管道地役權(quán)”的真“相”，它在管道企業(yè)和管道毗鄰不動產(chǎn)占有人之間確立了一種事實(shí)上的典權(quán)關(guān)系：涉及相關(guān)不動產(chǎn)是管道和管道毗鄰不動產(chǎn)（包括土地和其他不動產(chǎn)），典物是管道毗鄰不動產(chǎn)，典價(jià)是雙方商定的“補(bǔ)償”。在管道通行帶上，除管道所有權(quán)基于管道和管道毗鄰不動產(chǎn)相鄰關(guān)系在管道毗鄰不動產(chǎn)上“合理延伸”的部分以外，超出部分亦成立管道典權(quán)，所謂的“約定”補(bǔ)償就是管道典權(quán)在管道通行帶上產(chǎn)生的典價(jià)。由此可見，管道“相鄰權(quán)”區(qū)域再向外推的區(qū)域是管道占用地地役權(quán)、管道典權(quán)區(qū)域，其與管道毗鄰地（供役地）地役權(quán)義務(wù)、管道典權(quán)義務(wù)一起構(gòu)成管道核心保護(hù)帶的又一重法律保障制度。

最后，管道安全核心保護(hù)帶外圍更遠(yuǎn)距離的高危禁限作業(yè)規(guī)定適用于管道安全核心保護(hù)帶。管道安 全核心保護(hù)帶是管道安全中心保護(hù)區(qū)域，在管道安全核心保護(hù)帶外圍更遠(yuǎn)距離的高度危險(xiǎn)性和危險(xiǎn)等級的禁限作業(yè)當(dāng)然適用于管道安全核心保護(hù)帶，如在管道毗鄰地及其地上不動產(chǎn)：生產(chǎn)、經(jīng)營、存放易燃易爆物品，修建加油站、加氣站、變電站或存放儲油罐、儲氣罐等的建筑物、構(gòu)筑物，爆炸爆破作業(yè)和需要通過爆炸爆破或地震法進(jìn)行的采石、采礦、挖掘、鉆探等作業(yè)活動，在穿越河流的管道線路兩側(cè)一定距離范圍內(nèi)挖沙、挖泥、采石、實(shí)施水下爆破等作業(yè)，在管道專用隧道、涵洞等管道輔助設(shè)施周圍從事采石、采礦、取土、爆破等作業(yè)，在管道毗鄰地上修建居民小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、娛樂場所、各類車站、商場等人口密集的建筑物、構(gòu)筑物，其他對管道、管道附屬設(shè)施、輔助設(shè)施安全構(gòu)成直接危險(xiǎn)或可能危及管道安全的危險(xiǎn)作業(yè)活動。此類禁限危險(xiǎn)作業(yè)實(shí)質(zhì)上是管道毗鄰地不動產(chǎn)對管道負(fù)擔(dān)的法定義務(wù)，從反向來看，恰恰是管道企業(yè)享有的對管道毗鄰不動產(chǎn)在一定范圍內(nèi)加以使用、收益的特別用益物權(quán)，又因?yàn)榇擞靡嫖餀?quán)并非因管道企業(yè)和管道毗鄰地不動產(chǎn)所有權(quán)人的意思表示和法律行為設(shè)立，而是源于《石油天然氣管道保護(hù)法》的規(guī)定，所以此類用益物權(quán)不是民法上的用益物權(quán)，而是管道特別用益物權(quán)。又鑒于此項(xiàng)權(quán)利以保護(hù)管道使用安全為法益和維護(hù)社會公共安全為目的，且要求管道毗鄰不動產(chǎn)權(quán)利人承擔(dān)額外負(fù)擔(dān)而具有鮮明的役權(quán)特征，公物法學(xué)界又稱之為行政役權(quán)[3,4]。筆者以此種管道特別用益物權(quán)依《石油天然氣管道保護(hù)法》而設(shè)，也為了跟以管道作為財(cái)產(chǎn)的管道不動產(chǎn)用益物權(quán)（管道占用地地役權(quán)、管道典權(quán)等）區(qū)別開來，故名之為管道役權(quán)�？梢�，適用于管道安全核心保護(hù)帶外圍更遠(yuǎn)距離的禁限作業(yè)規(guī)定適用于管道安全核心保護(hù)帶，在管道安全核心保護(hù)帶上管道役權(quán)與管道所有權(quán)、管道“相鄰權(quán)”、管道占用地地役權(quán)、管道典權(quán)是疊加在一起的。

綜上所述，管道安全核心保護(hù)帶幾乎是管道所有權(quán)的“勢力范圍”，管道毗鄰不動產(chǎn)人可利用其不動產(chǎn)“剩余”物權(quán)的空間很小，幾乎就等于對管道毗鄰不動產(chǎn)的征收，但由于《石油天然氣管道保護(hù)法》規(guī)定管道規(guī)劃、建設(shè)應(yīng)“符合管道安全與保護(hù)的要求”和遵循節(jié)約用地原則，原則上不允許管道企業(yè)取得管道穿經(jīng)地土地使用權(quán)，所以管道企業(yè)和管道毗鄰不動產(chǎn)占有人之間只能通過確立地役權(quán)、典權(quán)關(guān)系，解決毗鄰“用地”供需關(guān)系。從這個(gè)角度講，管道安全核心保護(hù)帶的縱深不應(yīng)是一個(gè)固定值，應(yīng)根據(jù)管道規(guī)格、技術(shù)參數(shù)、安全性、承壓能力等指標(biāo)數(shù)值結(jié)合管道穿經(jīng)地地質(zhì)、毗鄰不動產(chǎn)等的實(shí)際情況劃定縱深，原則上宜寬不宜窄、宜深不宜淺，管道上下應(yīng)在10米以上，管道左右單側(cè)至少應(yīng)在30米以上，須得充分考慮空間擠壓對管道的影響甚至損壞或二次損壞，而且管道左右兩側(cè)還有管道通行帶，是法定的管運(yùn)石油、天然氣必設(shè)區(qū)域帶，特別要考慮到在搶險(xiǎn)、搶修時(shí)管道通行帶有重型機(jī)械、車輛通行，車輛行駛路線不能離管道中心線太近。

參考文獻(xiàn)：

[1] 陶青德.一般公用物相鄰關(guān)系芻議[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)， 2014， (3)： 78-87.

[2] 王利明，楊立新，王軼，程嘯.民法學(xué) [M].北京：法律出版社， 2005.

[3] 王名揚(yáng).法國行政法 [M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.

[4] 莫里斯·奧里烏（法） . 龔覓譯.行政法與公法精要[M].沈陽：遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社， 1999.

注：

①《石油天然氣管道保護(hù)法》只有“管道附屬設(shè)施”的概念，沒有“管道輔助設(shè)施”的概念。筆者以為這是一個(gè)重大疏漏，譬如管道架設(shè)在穿越河流的既有橋墩、橋梁上通過，此時(shí)的橋墩、橋梁并非“管道附屬設(shè)施”（管道企業(yè)非橋墩、橋梁的所有權(quán)人），只能是輔助設(shè)施�！肮艿垒o助設(shè)施”在管道相遇關(guān)系中很多，《石油天然氣管道保護(hù)法》應(yīng)將他們納入管道安全管理范圍。

② 典權(quán)是支付典價(jià)而占有他人不動產(chǎn)進(jìn)行使用收益的權(quán)利。典權(quán)是存在于他人不動產(chǎn)之上的物權(quán)，適用范圍比地役權(quán)要廣得多，至少它不受非得有一塊“需役地”的限制；典權(quán)是對作為典物的不動產(chǎn)享有占有及全面使用、收益的用益物權(quán)；典權(quán)由典權(quán)人和出典人雙方約定由典權(quán)人向出典人支付典價(jià)、典物歸典權(quán)人占有而成立（但和地役權(quán)一樣須經(jīng)登記）；在典權(quán)有效成立期間，典權(quán)人享有占有、使用、收益、轉(zhuǎn)典、出租典物、留買、重建或修繕典物、處分典權(quán)等權(quán)利和“相鄰權(quán)”。

作者：陶青德， 1967年生，中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院）教授，博士，主要從事中小企業(yè)法、行政公物法、財(cái)稅法研究。