——墨西哥管道爆炸事故引發的思考

中國石油天然氣集團公司

2019年1月18日下午，墨西哥一條輸油管道因不法分子打孔盜油，引發汽油泄漏爆炸，造成數百人死傷。這是一起典型的刑事案件引發的重大事故。打孔盜油行為在我國也時有發生，這類安保風險破壞力巨大、完全可能影響全局，具有系統性風險的一般特征，如何有效應對此類風險，按照PDCA（戴明循環）模式打造保衛工作體系，加強企業保衛和安全工作的有效銜接，推進企業保衛工作的現代化轉型，值得我們認真思考。

1 企業保衛的基本概念和面臨的主要問題

傳統的理論認為，企業保衛工作是公安部門的一項重要業務。 1997年《國有企業治安保衛工作暫行規定》明確“國有企業治安保衛工作是企業管理的重要組成部分，由國有企業依照國家有關法律法規自主實施”。 2004年《企業內部治安保衛條例》進一步明確了企業保衛工作職責定位和功能。雖然保衛工作定位是明確的，工作任務是清晰的，但近年來，侵害、影響企業的各類案件和不穩定、不安全因素顯著增多，主要表現在：一是刑事案件頻發。公共交通、醫院、學校、幼兒園頻繁發生危害公共安全，傷害醫務工作者、學生、幼兒的事件；針對重要油氣設施、電力電信、廣播電視設施的盜竊和破壞案件時有發生。二是企業內部不安全、不穩定因素和群體性事件突出。三是隨著國家大量興建重要基礎設施，面臨的恐怖襲擊威脅和敵對勢力的滲透、破壞活動不斷加劇。與這些問題伴隨而生的是企業保衛工作管理理念、管理方式存在一些亟待解決的問題。

（1）將保衛工作的弱化簡單歸結為領導不重視，人員、機構配備不到位，而忽視了管理方式、管理理念方面的問題。

（2）保衛工作單純滿足領導要求，依靠行政管理驅動。簡單按照工作計劃、根據領導的要求去工作，滿足領導交辦的任務，讓領導滿意。

（3）資源集中在各層級管理者和保衛部門。保衛管理將各類資源過分集中在了各層級管理者和保衛部門，出了事“找領導”“找保安”“找保衛科”已經成了口頭禪，不注重全員安保能力、安保意識的養成，員工和其他人員遇到突發事件不會處置、驚慌失措，解決不了治安保衛工作的現實問題。

（4）存在嚴重的文件思維和會議思維。在研究、推動工作的時候，習慣以文件落實文件，以會議落實會議，沒有真正打通會議和解決現實問題的“最 后一公里”。缺少解決問題的有效手段。

（5）單純停留在理念層面。工作中，理念多，行動少，“安全第一”等口號往往停留在這些原則和理念本身，沒有或者缺少可量化的工作、可考核的指標、可實現的路徑。

（6）熱衷于專項檢查專項行動等運動式和一次性的管理活動。這種方式容易被非理性因素左右，治標而不治本，無法解決真正的根源性的問題。

（7）基于結果的管理理念，給管理帶來極大不確定性。評價、考核、獎罰、甚至包括社會治安綜合治理一票否決等等，都是基于結果。這種管理方式已經帶來很多負面影響，比如：在管理過程不穩定的情況下，結果往往帶有很多偶然性；大量的安全隱患沒有消除，只是因為未發生安全事件，也可以被評先選優；為了保那個“結果”，各級組織有意地隱瞞真實發案數等等。基于結果的管理必然造成保衛工作具有很大的不確定性和不穩定性，并挑戰組織的誠實度，造成“兩本賬”的問題。

（8）制度設計是碎片化的，無法形成系統化的管理方式。以石油保衛為例，地方公安、能源、應急等都對相關工作進行指導、監督，職責劃分不清，企業開展工作的內生動力不足，保衛工作不能形成合力。

綜上，現有的保衛管理模式雖在實踐中發揮了重要作用，但仍是一種靜態的、割裂的、平面的、應急式的管理模式，亟需向現代化、體系化、立體化的管理方式轉型。

2 為什么應當建立體系化的保衛工作模式

2.1 違法犯罪活動是個完整的系統

違法犯罪活動具有系統性，從人的行為角度看，作為個體的犯罪行為必須在行為的主觀努力或外力作用下，客觀上構造一個能夠危害社會治安的系統工程，才能成功發生。不法分子隨意地實施自己的行為，往往不會成功，或成功也得不償失。行為人想要作案成功，首先，要具備所有作案因素。其次，行為人還要將其諸多作案要素組成一個有機的整體，形成一個合理的結構。再次，行為人需將其危害社會治安的行為系統調整到最佳狀態。可以說，保衛與犯罪的較量，實際上是企業與行為人危害行為之雙方系統質量的較量。對系統化的違法犯罪活動，只能以系統化的工作體系應對[1]。

2.2 保衛風險可能造成系統性影響

首先，從結果看，安保風險特別是針對易燃易爆、有毒有害設施設備的侵害案件其危害絕不限于直接傷害，其帶來的爆炸、環境污染等次生災害和對社會造成的心理恐慌等社會沖擊力，甚至遠大于直接傷害，如墨西哥輸油管道爆炸事件。其次，危害示范效應強，快速擴散蔓延，具有強烈的溢出特征。 2010年，福建南平鄭民生暴力侵犯校園幼兒園案件發生后，短短50天內，江蘇泰興、廣西雷州、山東濰坊、廣西合浦、陜西南鄭相繼發生5起類似案件。最后，安保風險可以帶來公眾安全感的“預期突變”，這將可能導致行業生態環境的惡化[2]。 2013年，廈門公交車縱火案發生后，由于網絡等媒體渲染，致使當地群眾出現對乘坐公用交通工具的恐慌心理。

因此，為了應對系統性的違法犯罪和可能的系統性安保風險，保衛工作也必須以體系化的方式應對，保衛組織、制度、防范手段和措施等都不能孤立存在，這些要素需要整合完善，共同構成完整的保衛工作體系，才能有效的防范以系統出現的不法侵害行為，否則必然出現防控漏洞。

2.3 羅本斯報告的啟發和借鑒

1970年，英國政府任命羅本斯勛爵為首的委員會對當時的職業安全健康監管體系進行系統評估，委員會于1972年發布報告，統稱為“羅本斯”報告。該報告認為當前政府的安全管理方式使企業認為安全就是被動遵守政府頒布的法律法規，而不是他們自身的直接責任。羅本斯報告強調，職業安全健康管理應該通過雇主的自我管理來實現，而不是依靠嚴管與法庭訴訟的方式。要實現職業安全健康的自我管理，就必須建立系統化的健康安全管理體系；要使自我管理能夠實施，則雇主與員工必須積極參與到這個體系之中。羅本斯報告的建議被英國1974年《工作健康安全法》所采納，從而創造了安全生產領域的體系管理模式。

1991年，英國健康安全執行局出版了健康安全指南HSG65。要求組織的安全管理體系是由清晰的健康安全方針、明確定義的健康安全管理組織結構、清楚的健康安全計劃方案、健康安全績效的測量、績效檢查以及審核等組成的一整套方案[3]。體系的運行模式更多地表達為策劃、執行、檢查、審核模式，即PDCA模式，其中P（plan）指基于風險評估結果及法律法規要求建立健康安全管理標準， D(do)指按策劃執行以達到目標和管理要求， C(check)指對照策劃檢測開展情況及合規性， A(action)指檢查目標的實現情況及采取的針對性做法。

2.4 為什么保衛工作可以借鑒安全管理體系

實踐中，“保衛”對應的英文詞匯是security，常規的“安全”對應的英文詞匯是safety，二者在保護對象、應對客體等方面存在諸多共性。

（1）二者保護對象一致。都是人員、財產、環境、信息等。

（2）二者工作目標一致。都是保護對象沒有危險或危險受控的狀態。

（3）二者損失后果一致。發生不安全事故或者刑事案件后，其在物質性損失結果方面是一樣的，都是人員傷亡、財產損害、信息泄露等。

（4）二者對抗客體一致。二者對抗的客體都是與保護對象相關的某種風險（risk）。

可以說兩者共同構成了整個安全系統，安全管理側重于內，保衛管理側重于外，安全側重于系統本身的因素，保衛側重于應對社會安全問題。從這個意義上說，保衛工作本質上就是一種企業的安全管理活動，同時其應對的風險對抗性更強，風險不確定性更顯著，完全可以在借鑒安全管理體系的基礎上，構建符合自己特點的管理體系。

3 國內外保衛工作體系化的成功實踐

3.1 《安保管理體系報告—安保管理流程和理念》

國際油氣生產者協會IOGP于2014年7月發布了No.512《安保管理體系報告—安保管理流程和理念》，該報告與國際標準化組織ISO的管理體系核心要素相一致，將安保管理體系的核心要素定義為領導的核心驅動力，安保風險管理，執行力和持續的改進提升。

報告中指出了安保管理體系的11個要素，這11個要素遵從PDCA循環，形成一個閉環（圖 1）。

報告指出的安保管理體系框架與安全健康環保管理體系框架一致，均是“金字塔”結構，上層描述安保理念、方針目標和職責，即管理手冊；第二層是強制性的安保要求，即標準和程序文件；第三層提供安保管理的方法，包括工具和模板，即操作文件。報告特別對安保風險的管理和評估單獨作為一個章節進行分析，明確了風險、風險分析、風險偏好、風險評估、風險評價、風險識別、風險管理、風險承受力和風險處置的定義。

3.2 航空安保管理體系

2007年，中國民航總局啟動航空保安管理體系(SEMS)建設試點工作， SEMS是系統管理航空保安的方法和手段，包括必要的組織結構、責任、政策和程序。根據安保政策和目標對保安管理的各要素進行策劃，建立組織機構，以信息為驅動，以威脅評估和風險管理為基礎，識別安保過程并配置相應資源，實現從事后到事前、從個人到組織、從局部到系統的閉環管理。其核心內容就是“PDCA”循環理論，通過對過程和結果控制，同時將他們串聯成關聯關系、首尾相連的封閉管理流程，以求達到標準一致、系統完善、且可持續改進的一系列安全措施和行為的集合，最終實現航空保安管理水平的持續改善[4]。

4 結論

4.1 應按照PDCA模式構建保衛工作體系

（1）打破傳統的以治安工作為中心的企業保衛工作模式，建立以綜合化社會安全管理為核心的工作模式，增強保衛工作的系統性，使保衛工作的管理要素不再殘缺，實現管理要素的相互關聯，打破靜態的、孤島式的管理模式。

（2）將基于結果的應急式的保衛管理模式改變 為以預測預警預防為主的過程管理模式，通過嚴格的體系化的流程設計，并輔之以嚴格的質量控制措施，做到未雨綢繆。

（3）實現保衛管理的可持續、可預測，有利于克服“運動式”管理的頑疾。重在打好管理的基礎，建立最基本的管理要素，通過建章立制，實現工作的持續改進和自我完善。

（4）強調保衛文化建設。只有具備文化認同，保衛工作才能真正成為每個人的自覺行動，體系建設強調的就是習慣的養成、理念的認同，繼而達到“志同道合”的效果。

4.2 對保衛工作體系結構的初步設想

（1）保衛工作體系要素。以PDCA循環為基礎，各要素環環相扣，缺一不可，形成完整管理鏈條。體系最終以文件化的形式呈現（表 1）。

（2）保衛工作體系文件。遵循符合性、可操作性、可檢查性和唯一性的原則，包括管理手冊、程序文件、作業文件三個層級，如圖 2所示。管理手冊：明確保衛管理理念、方針、原則和目標，明確相關組織、人員在開展管理活動中的職責和要求，是指導工作的綱領。程序文件：為保證方針、目標的實現，規范公司各級安保管理活動的文件；以風險管理為主線，對安保風險進行辨識、評估，并策劃風險處置方案，明確誰做，做什么，做到什么程度等內容。作業文件：是程序的支持性文件，提供了具體操作指南。

（3）保衛管理向現代化、體系化轉型，是個重大的系統工程。需要公安機關、行業主管部門和企業形成強有力共識，擯棄生搬硬套的辦法，堅持實事求是，緊密結合企業自身特點，創造性地進行改革，要將是否將保衛工作納入企業管理，內部的治安隱患、不穩定問題是否得到有效控制，是否有利于組織的正常運轉和發展作為衡量和檢驗轉型成功與否的標準[5]。

 

參考文獻：

【1】金其高.社會治安防控經略[M].北京：群眾出版社,2004,41-45.

【2】李 佳 潔 , 李 楠 , 羅 浪 . 風 險 認 知 維 度 下 對 我 國食 品 安 全 系 統 性 風 險 的 再 認 識 [ J ] . 食 品 科學,2016,(9):258-263.

【3】楊炳霖.羅本斯合作型監管模式及對我國安全生產立法改革的啟示[J].中國安全生產科學技術,2014,（8） :130-134.

【4】劉昊陽.航空安保管理[M].北京:中國民航出版社,2014,132-134.

【5】宋磊凱,裴巖.芻議火車車站治安防控體系建設[J].中國公共安全（學術版） ,2017,（1）： 16-19.

 

作者：馮治中， 1981年生，陜西榆林人，碩士研究生，中國石油集團公司保衛部副處長，高級政工師，研究方向為企業內保。